Sentenza n. 524/2026 - Bari, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’autorizzazione regionale del 20 novembre 2023 e gli atti comunali presupposti relativi al recupero e all’ampliamento di una cava di calcare. Ha dedotto, tra l’altro, la violazione dell’art. 83 delle NTA del PPTR per mancanza del presupposto dell’esercizio della cava alla data rilevante, il difetto di istruttoria nella determinazione della superficie storica autorizzata, l’erronea qualificazione dell’intervento come riattivazione di cava dismessa e l’illegittima inclusione nel calcolo di particelle non coperte dai titoli originari. La Regione ha eccepito la tardività dell’impugnazione degli atti comunali e il difetto di interesse, sostenendo la correttezza della superficie storica di 71.915 mq. La controinteressata ha contestato la legittimazione e l’interesse della ricorrente e ha difeso la continuità del titolo autorizzativo. Il TAR ha ritenuto tempestivo il ricorso, poiché gli atti comunali non erano stati notificati individualmente alla ricorrente, titolare di una posizione di usufrutto sulle aree interessate, e non è stata provata la data della piena conoscenza. Ha riconosciuto la legittimazione fondata sul diritto reale direttamente inciso dagli atti, escludendo tuttavia l’interesse limitatamente alla contestazione della disponibilità giuridica delle aree destinate al recupero, poiché la ricorrente aveva già ottenuto in sede civile la bonifica dei medesimi fondi. Nel merito, ha contestato il computo della superficie storica: ha escluso le particelle 83 del Foglio 16 e 185 e 186 del Foglio 10, non risultanti coperte dai titoli autorizzativi originari o riferibili a coltivazioni abusive, mentre ha incluso le particelle 260, 261, 1335, 4 e 259. La superficie storica legalmente autorizzata è stata così rideterminata in 55.429 mq, anziché 71.915 mq, con conseguente ampliamento massimo di 22.171 mq. La ricorrente ha invece formulato una doglianza infondata quanto all’assoluto divieto di ampliamento: il TAR ha ritenuto che il titolo vigente alla data del 2 agosto 2013 consentisse di presumere l’esercizio giuridico della cava, non superato dalla ricorrente con prova concreta della cessazione dell’attività. Ha inoltre qualificato l’intervento come riattivazione di cava dismessa ai sensi della legge regionale n. 22 del 2019, applicando il limite più restrittivo del quaranta per cento. È stato ritenuto soddisfatto il requisito di equivalenza tra superficie recuperata e superficie ampliata, ma soltanto considerando la superficie di recupero munita di titolo autorizzativo.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso nei limiti indicati in motivazione. Ha respinto l’eccezione di tardività perché la ricorrente non aveva ricevuto notificazione individuale degli atti comunali e la Regione non ha provato quando ella ne avesse avuto piena conoscenza. Ha riconosciuto la legittimazione della ricorrente quale usufruttuaria di particelle comprese nel perimetro dell’intervento e l’interesse a contestare l’ampliamento estrattivo, ritenuto idoneo a produrre effetti pregiudizievoli sui fondi, dichiarando invece inammissibile il profilo relativo alla mancanza di disponibilità delle aree di recupero. Nel merito, ha accertato il difetto di istruttoria e il travisamento nel calcolo della superficie storica, poiché le amministrazioni avevano recepito acriticamente una superficie di 71.915 mq senza verificare il titolo giuridico relativo alle singole particelle. La superficie legalmente autorizzata è stata determinata in 55.429 mq; l’ampliamento massimo consentito, secondo il limite più restrittivo della legge regionale, è quindi pari a 22.171 mq. Sono stati annullati l’autorizzazione mineraria del 20 novembre 2023 e gli accertamenti di compatibilità paesaggistica del 29 marzo 2022 e del 14 marzo 2023, mentre è rimasto fermo l’atto di non assoggettabilità a VIA dell’11 marzo 2022, fondato su presupposti autonomi. Il TAR ha precisato che, nel riesercizio del potere, la pubblica amministrazione non può imporre la ripetizione o l’estensione delle attività di recupero già eseguite, purché computabili, e che la superficie recuperata valida, pari a 35.867 mq, supera il limite massimo di ampliamento. La doglianza concernente l’assenza assoluta del presupposto dell’esercizio della cava al 2 agosto 2013 è stata respinta: il titolo vigente consentiva di presumere l’esercizio giuridico, non essendo stata provata la cessazione anteriore. Spese compensate per la peculiarità della controversia e la reciproca soccombenza su specifici profili.

Norme richiamate

• art. 83 NTA del PPTR

  Il PPTR vieta nelle aree tutelate nuove attività estrattive e ampliamenti, ma consente, in deroga, l’ampliamento di attività già autorizzate e in esercizio alla data del Piano, previo recupero e accertamento di compatibilità paesaggistica, per una superficie non superiore al cinquanta per cento di quanto già assentito, nel rispetto degli atti di governo del territorio più restrittivi.

  La disposizione introduce un divieto generale di nuove attività estrattive e ampliamenti nelle aree tutelate, derogabile solo per cave autorizzate e in esercizio alla data del 2 agosto 2013; la nozione di esercizio è riferita alla titolarità della posizione autorizzatoria e alla disponibilità giuridica delle aree, non alla concreta estrazione materiale in un determinato momento.

• art. 35 l.r. Puglia n. 37/1985

  possibilità di “continuare” lo svolgimento delle attività estrattive a seguito di una semplice istanza

  Il regime transitorio conserva il titolo e consente la prosecuzione dell’attività, ma non sana attività svolte su aree abusive; in presenza di un titolo vigente opera una presunzione di esercizio giuridico fino a prova della cessazione.

• art. 3, lett. j), l.r. Puglia n. 22/2019

  La fattispecie è stata qualificata come riattivazione di cava dismessa, in presenza di un giacimento residuo il cui sfruttamento razionale giustifica la prosecuzione su terreni adiacenti.

• art. 13, comma 5, l.r. Puglia n. 22/2019

  estensione massima del quaranta per cento della superficie di cava dismessa e comunque non oltre 40.000 mq

  La disciplina regionale successiva al PPTR introduce un limite più restrittivo all’ampliamento delle cave dismesse; tale limite prevale, in quanto norma di settore più rigorosa, sul limite generale del PPTR.

• art. 99 c.p.a.

  Nonostante l’assenza di graduazione dei motivi, il giudice può stabilire l’ordine di esame delle censure secondo priorità logica e fattuale.

• art. 73 c.p.a.

  Il TAR ha richiamato la memoria depositata ai sensi dell’art. 73 c.p.a. per rilevare che il contenuto di documenti tardivamente prodotti era comunque ricavabile dalle allegazioni della stessa amministrazione.

Massime di principio

• La legittimazione e l’interesse a impugnare un titolo autorizzatorio relativo a un intervento estrattivo spettano al titolare di un diritto reale sulle particelle comprese nel perimetro dell’intervento, quale posizione qualificata e differenziata rispetto alla mera vicinitas.
• Quando un provvedimento amministrativo determina l’ampiezza autorizzabile di un’attività sulla base della superficie storica legalmente assentita, l’amministrazione deve verificare il titolo giuridico riferibile a ciascuna particella; non può utilizzare l’esistenza di pregresse attività materiali, se abusive, per legittimare un ampliamento ulteriore.
• Ai fini della verifica dell’esercizio di una cava alla data prevista dalla disciplina paesaggistica, la titolarità di un’autorizzazione vigente consente di presumere l’esercizio giuridico dell’attività; chi deduce la cessazione deve provarla mediante elementi concreti e documentati, non essendo sufficiente il successivo fallimento o la successiva istanza di riattivazione.
• Il limite più restrittivo all’ampliamento di una cava previsto da una legge regionale di settore prevale sul limite più ampio stabilito dal piano paesaggistico, quando lo stesso piano ammette gli interventi nel rispetto degli atti di governo del territorio più restrittivi.
• Le superfici interessate da attività estrattiva abusiva, che avrebbero dovuto essere ripristinate indipendentemente dal nuovo procedimento autorizzatorio, non possono essere computate tra quelle recuperate ai fini del requisito di equivalenza con la superficie da ampliare.
• In assenza di notificazione individuale di un provvedimento a un soggetto che avrebbe dovuto partecipare al procedimento quale controinteressato procedimentale, la tempestività dell’impugnazione decorre dalla piena conoscenza, della quale deve fornire prova la parte che eccepisce la tardività.

Come è indicizzato