Sentenza n. 15847/2026 - Roma, Sezione 4B

Esito

La controversia

La concessionaria ha impugnato la rideterminazione ministeriale del ribasso applicabile all’affidamento diretto infragruppo dei lavori per l’implementazione del sistema di informazione all’utenza mediante pannelli a messaggio variabile, nonché il rigetto dell’istanza di riesame. Con un unico motivo ha dedotto violazione dei principi di ragionevolezza e buon andamento, delle garanzie partecipative e dell’obbligo di motivazione, oltre a eccesso di potere per difetto di istruttoria, contraddittorietà, irragionevolezza ed erroneità dei presupposti. Ha contestato la legittimità e la razionalità della circolare ANAS n. 67217/2012 nella parte in cui prescrive l’attualizzazione dei ribassi di contratti similari più risalenti, sostenendo che l’attualizzazione non sarebbe concepibile per percentuali e che mancherebbero criteri e tasso di riferimento. Ha inoltre lamentato che il Ministero avesse applicato ai ribassi storici l’indice ISTAT di variazione dei prezzi al consumo, senza spiegare il metodo e senza una base convenzionale o regolatoria, e che l’indice fosse stato sommato anziché sottratto. Ha infine invocato precedenti casi nei quali sarebbe stata calcolata la media aritmetica dei ribassi senza attualizzazione. La concessionaria aveva inizialmente indicato ribassi del 28,629% e poi del 30,37%, rideterminando infine la propria proposta al 27,628% dopo le osservazioni ministeriali; il Ministero ha invece assunto la media dei ribassi di tre contratti similari, pari rispettivamente al 25,264%, al 30,470% e al 27,150%.

La decisione

Il ricorso è stato accolto nei limiti precisati in motivazione e i provvedimenti impugnati sono stati annullati in parte qua, con salvezza delle ulteriori determinazioni amministrative. Il TAR ha anzitutto qualificato la verifica ministeriale del ribasso come attività di vigilanza successiva all’esercizio dell’attività del concessionario, e non come autorizzazione preventiva o autotutela. Ha respinto le censure rivolte contro la circolare ANAS: la procedura da essa delineata è articolata in fasi gerarchiche e vincolate e, ricorrendone i presupposti, la lettera e) impone l’attualizzazione dei ribassi; inoltre, non è irragionevole utilizzare gli indici ISTAT, derivati dal mercato e pubblicamente disponibili. Ha respinto, quindi, anche la contestazione dell’attualizzazione in sé e dell’impiego degli indici ISTAT. Ha invece accolto le censure di difetto di motivazione e irragionevolezza circa il concreto metodo applicato: i provvedimenti non esponevano il percorso logico né i parametri utilizzati e, per quanto ricostruibile, il Ministero aveva sommato l’indice ISTAT al ribasso percentuale. Poiché l’aumento dell’indice corrisponde a un incremento dei prezzi, aggiungerlo al ribasso determina un prezzo ancora più basso per l’esecutore e contrasta con la funzione di adeguamento, con il rischio di imporre prezzi incongrui rispetto all’andamento crescente del mercato. Il Ministero è stato condannato a rifondere le spese, liquidate in euro 2.000, oltre oneri e accessori, e a restituire il contributo unificato, se versato.

Norme richiamate

• circolare ANAS n. 67217 dell’11 maggio 2012, lett. e)

  se, anche all’esito dell’anzidetta operazione di cui alla lett. d), non fosse possibile rilevare contratti similari, “si dovrà procedere all’estensione del campo di indagine al di fuori dei sei mesi precedenti all’affidamento dei lavori, fino ad individuare almeno due contratti di riferimento, con attualizzazione dei rispettivi ribassi, ed al successivo calcolo del ribasso medio”.

  Quando, esaurite le fasi precedenti della procedura, non siano reperibili contratti similari, la lettera e) prescrive di estendere la ricerca oltre i sei mesi, attualizzare i ribassi dei contratti individuati e calcolarne poi la media. L’obbligo di attualizzazione non esonera tuttavia l’amministrazione dal motivare il metodo concretamente impiegato.

• art. 97 Cost.

  Pertanto, come rilevato da parte ricorrente, aggiungere al ribasso percentuale il coefficiente di variazione Istat significa obbligare l’impresa esecutrice ad eseguire ad un prezzo ancora più basso, perseguendo uno scopo esattamente antitetico a quello di adeguamento che è tipico dell’istituto, penalizzando ulteriormente l’operatore economico che quel maggiore ribasso deve sostenere ed esponendolo all’applicazione di prezzi incongrui rispetto all’andamento di un mercato di prezzi crescenti.

  La metodologia di attualizzazione deve essere ragionevole e coerente con la funzione di adeguamento ai prezzi: sommare l’indice ISTAT di variazione dei prezzi al ribasso percentuale, così da ridurre ulteriormente il prezzo dovuto all’esecutore in un mercato di prezzi crescenti, è irragionevole.

• art. 3 l. 241/1990

  Ritiene il Collegio che le note impugnate devono pertanto ritenersi affette dal vizio motivazionale, non avendo il Ministero in alcun modo esplicitato il percorso logico seguito nell’aggiungere al ribasso percentuale il coefficiente di variazione Istat, che, peraltro, appare irragionevole.

  I provvedimenti che rideterminano i ribassi devono rendere comprensibili il percorso logico e il metodo impiegato per attualizzare i valori; la mancata esplicitazione, accompagnata da un metodo apparentemente irragionevole, integra un vizio di motivazione.

Massime di principio

• Quando una procedura per determinare il ribasso applicabile a un affidamento infragruppo impone, in mancanza di contratti similari recenti, di estendere la ricerca nel tempo e attualizzare i ribassi storici, l’amministrazione deve rispettare la sequenza vincolata prevista dalla procedura e motivare in modo intelligibile il metodo di attualizzazione concretamente applicato.
• L’impiego degli indici ISTAT per attualizzare ribassi storici non è di per sé irragionevole, trattandosi di indici derivati dal mercato e pubblicamente disponibili; la legittimità del loro utilizzo non rende però automaticamente legittima qualsiasi operazione aritmetica compiuta su tali indici.
• Sommare al ribasso percentuale un indice di variazione dei prezzi al consumo che segnala prezzi crescenti può ridurre ulteriormente il prezzo riconosciuto all’esecutore e risultare contrario alla funzione di adeguamento dell’attualizzazione; la scelta di tale metodo richiede una motivazione coerente e non apparente.
• La verifica del concedente sulla correttezza del ribasso applicato dal concessionario costituisce esercizio di vigilanza successivo riconducibile al rapporto concessorio, non un’autorizzazione preventiva né un provvedimento di autotutela.

Come è indicizzato