Sentenza n. 4093/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato il mancato riconoscimento della didattica universitaria quale funzione non tariffata finanziabile. Ha dedotto, anzitutto, eccesso di potere per difetto di presupposto e carenza di motivazione, poiché la delibera si fondava sui criteri della DGR XI/2014/2019, già annullata dal Consiglio di Stato, ovvero sulle successive delibere regionali a loro volta dichiarate nulle o annullate. Ha denunciato, inoltre, la violazione dell'art. 27-bis della legge regionale n. 33/2009, assumendo che la Regione non potesse sopprimere il regime delle funzioni non tariffate in presenza del distinto canale delle maggiorazioni tariffarie. Con il terzo motivo ha dedotto eccesso di potere per erroneità della motivazione e travisamento dell'istruttoria, sostenendo che le indicazioni dell'Agenzia regionale di controllo non imponessero la soppressione della funzione, ma soltanto l'unificazione del sistema di finanziamento. Infine, ha lamentato la violazione del legittimo affidamento, del buon andamento, l'ingiustizia manifesta e il difetto assoluto di motivazione, poiché la Regione non avrebbe considerato la posizione delle strutture che, pur svolgendo l'attività didattica e sostenendone i costi, non potevano accedere al regime delle maggiorazioni tariffarie per la mancanza dei relativi requisiti. La Regione ha chiesto il rinvio o la sospensione del giudizio in attesa dell'appello contro altre sentenze del TAR e, nel merito, ha negato la sussistenza di un affidamento tutelabile, richiamando il tempo trascorso dalla soppressione della funzione e l'indennizzo già corrisposto in esecuzione di una precedente sentenza.

La decisione

Il TAR ha respinto la richiesta regionale di rinvio, ritenendo che l'art. 73, comma 1-bis, c.p.a. consenta il rinvio solo in presenza di situazioni eccezionali e che non ricorressero gravi ragioni incidenti sul diritto di difesa. Ha escluso anche la sospensione facoltativa del processo ai sensi degli artt. 39 c.p.a. e 337 c.p.c., non essendo stati prospettati elementi idonei a rendere plausibile la riforma della decisione pregiudicante e considerata, tra l'altro, la mancata sospensione cautelare della precedente sentenza del TAR. Nel merito, il Collegio ha accolto il ricorso sulla base dei primi e terzi motivi, ritenendo assorbite le ulteriori censure. La DGR XII/2334/2024 aveva escluso la didattica universitaria dal finanziamento per il 2023 mediante mera applicazione dei criteri della DGR XI/2014/2019. Quest'ultima era però stata annullata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 3708/2021; la DGR XI/7126/2022 era stata dichiarata nulla in parte qua dal Consiglio di Stato; le successive DGR XI/6708/2022, XII/46/2023 e XII/179/2023 erano state annullate dal TAR. Il richiamo a tali atti non poteva quindi costituire una motivazione valida, poiché fondava la nuova deliberazione su presupposti inesistenti, inefficaci o già colpiti da pronunce giurisdizionali. Il TAR ha rilevato anche che la Regione non aveva rispettato l'effetto conformativo derivante dalle precedenti decisioni: la scelta di sopprimere la funzione resta discrezionale, ma richiede una motivazione rafforzata sull'an e sul quomodo del sacrificio imposto alle strutture che non possono accedere alle maggiorazioni tariffarie. Occorre inoltre considerare il loro affidamento, l'attività didattica continuativamente svolta e la possibilità di prevedere un regime transitorio, ulteriori sovvenzionamenti, termini di adeguamento o meccanismi incentivanti. La DGR è stata pertanto annullata nei limiti dell'interesse della ricorrente, con obbligo della Regione di rieditare il potere conformandosi alla sentenza. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1-bis c.p.a.

  Il rinvio della trattazione può essere disposto solo in presenza di gravi ragioni idonee a incidere sulle fondamentali esigenze di tutela del diritto di difesa.

• art. 39 c.p.a.

  Consente l'applicazione delle norme del codice di procedura civile compatibili, tra cui la disciplina della sospensione facoltativa.

• art. 337 c.p.c.

  «Quando l'autorità di una sentenza è invocata in un diverso processo, questo può essere sospeso se tale sentenza è impugnata»

  La sospensione del processo pregiudicato è facoltativa e presuppone la prospettazione di elementi idonei a rendere plausibile la controvertibilità della decisione pregiudicante.

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  Richiamato quale fonte statale della disciplina delle funzioni non tariffate e dei rapporti di remunerazione delle strutture sanitarie.

• art. 8-sexies d.lgs. 502/1992

  Richiamato quale base normativa delle funzioni assistenziali e della relativa remunerazione.

• art. 27-bis l.r. Lombardia 33/2009

  Disciplina il canale delle maggiorazioni tariffarie per le strutture sanitarie in possesso di specifici requisiti; la sua esistenza non consente automaticamente di eliminare le funzioni non tariffate senza considerare le strutture che non possono accedere alle maggiorazioni.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone una motivazione effettiva e non meramente assertiva; il richiamo a un provvedimento annullato non soddisfa l'obbligo motivazionale perché fonda il nuovo atto su un presupposto inesistente o inefficace.

• art. 34, comma 1, lett. e) c.p.a.

  Consente al giudice di precisare l'effetto conformativo della pronuncia di annullamento e i vincoli cui l'amministrazione deve attenersi nella riedizione del potere.

Massime di principio

• Un provvedimento amministrativo non può fondare la propria motivazione per relationem su un atto presupposto già annullato in sede giurisdizionale, poiché il richiamo a un atto espunto dall'ordinamento determina carenza radicale del presupposto e difetto assoluto di motivazione.
• Quando l'amministrazione riedita il potere dopo una pronuncia di annullamento o di nullità, deve rispettare l'effetto conformativo del giudicato e affrontare specificamente i profili sui quali la precedente decisione ha imposto una nuova valutazione; non è sufficiente riprodurre le motivazioni dell'atto già colpito dalla pronuncia giudiziale.
• La scelta regionale di sopprimere una funzione non tariffata costituisce esercizio di discrezionalità amministrativa e resta astrattamente libera nell'esito, ma deve motivare in modo rafforzato il sacrificio imposto alle strutture che non possiedono i requisiti per accedere al diverso regime delle maggiorazioni tariffarie.
• La tutela del legittimo affidamento delle strutture che hanno fruito per anni di un finanziamento pubblico non impedisce in assoluto la modifica o soppressione del regime di finanziamento, ma impone la ponderazione specifica dell'affidamento e la valutazione di misure proporzionate di transizione, quali sovvenzionamenti temporanei, termini di adeguamento o meccanismi incentivanti.
• La sospensione facoltativa del processo per la pendenza di un altro giudizio non consegue automaticamente alla mera impugnazione della sentenza pregiudicante: la parte interessata deve offrire elementi idonei a rendere plausibile la riforma della decisione e il giudice deve bilanciare tale esigenza con il diritto alla ragionevole durata del processo.

Come è indicizzato