Parere n. 1274/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario proposto dal sig. -OMISSIS-, per l’annullamento del provvedimento n. 37/24 del 30/04/2024 con il quale il Prefetto di -OMISSIS-, in sede di ricorso gerarchico, ha confermato l’ammonimento a tenere un comportamento conforme alla legge desistendo da ulteriori aggressioni verbali;
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione del provvedimento prefettizio n. 37/24 del 30 aprile 2024, recante conferma in sede di ricorso gerarchico dell'ammonimento questorile per condotte di violenza domestica e aggressioni verbali.
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
Il ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui il Prefetto ha respinto il ricorso gerarchico contro l'ammonimento disposto dal Questore, deducendo violazione dell'obbligo di motivazione, omessa comunicazione di avvio del procedimento e conseguente carenza istruttoria. Ha inoltre sostenuto di non essere stato indagato per il reato di rissa, di non essere mai stato sentito sui fatti e che non fossero stati ascoltati i parenti della persona offesa. Secondo il ricorrente, l'assenza di contraddittorio avrebbe violato i principi affermati dalla Corte europea dei diritti dell'uomo in materia di diritto di essere ascoltato e di temporaneità dell'ammonimento.
Il parere
Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso infondato e ne ha disposto il rigetto. L'ammonimento questorile ex art. 8 del d.l. n. 11/2009 ha natura preventiva e cautelare e mira a interrompere tempestivamente condotte persecutorie o gravemente minacciose, senza anticipare la soglia di punibilità penale e senza richiedere l'accertamento del reato di atti persecutori o di altri reati. Per esigenze di celerità e di immediata protezione della persona offesa, non sono necessarie né la comunicazione di avvio del procedimento né la previa audizione dell'autore dei comportamenti, purché l'urgenza sia adeguatamente motivata e l'atto sia sottoposto al controllo giurisdizionale. Il Questore dispone di discrezionalità nel valutare se siano necessarie ulteriori indagini e può provvedere sulla base degli elementi già acquisiti. Nel caso concreto, l'istruttoria non si fondava soltanto sulle dichiarazioni della vittima, ma anche su dichiarazioni di persone informate sui fatti, messaggi inviati dal ricorrente e filmati di videosorveglianza. Tali elementi erano sufficienti, secondo una logica indiziaria e probabilistica, a desumere un comportamento persecutorio potenzialmente degenerabile in ulteriori condotte lesive.
Osservazioni
Natura e finalità dell'ammonimento
L'ammonimento ex art. 8 del d.l. n. 11/2009 è una misura preventiva e cautelare diretta a interrompere condotte persecutorie o gravemente minacciose e a prevenire ulteriori aggressioni, anche penalmente rilevanti. Non costituisce anticipazione della soglia di punibilità del reato di stalking.
Comunicazione di avvio e previa audizione
Le esigenze di celerità connesse alla protezione immediata della persona offesa consentono di adottare l'ammonimento senza comunicazione di avvio del procedimento e senza previa audizione dell'interessato, purché l'urgenza sia adeguatamente indicata e l'esercizio del potere resti soggetto a controllo giurisdizionale.
Necessità di ulteriori indagini
Ai sensi dell'art. 8, comma 2, del d.l. n. 11/2009, il Questore valuta discrezionalmente se siano necessarie ulteriori indagini dopo la richiesta dell'interessato. Può ritenere sufficienti gli elementi già disponibili quando la situazione richieda un intervento immediato.
Adeguatezza dell'istruttoria
Nel caso concreto l'istruttoria è stata ritenuta adeguata perché fondata sulle dichiarazioni della vittima, su quelle di persone informate sui fatti, sui messaggi inviati dal ricorrente e sui filmati di videosorveglianza.
Rapporto con l'accertamento penale
L'ammonimento non richiede la prova del reato di atti persecutori né la sussistenza di un procedimento penale o di un'indagine per rissa. Sono sufficienti elementi attendibili dai quali desumere un comportamento persecutorio o gravemente minaccioso idoneo a ingenerare nella vittima un perdurante e grave stato di ansia o paura.
Norme richiamate
art. 8 d.l. n. 11/2009
Attribuisce al Questore il potere di adottare l'ammonimento con finalità preventiva e cautelare e di valutare discrezionalmente la necessità di ulteriori indagini.
art. 7 l. n. 241/1990
Non impone la comunicazione di avvio del procedimento nel procedimento per ammonimento questorile, caratterizzato da esigenze di celerità e di immediata protezione della persona offesa.
art. 612-bis c.p.
Il procedimento amministrativo di ammonimento è distinto dal procedimento penale per atti persecutori e non richiede il raggiungimento della prova del reato.
art. 8 CEDU
La deroga al diritto di essere ascoltato può essere compatibile con la Convenzione quando ricorrano esigenze di urgenza, adeguatamente motivate, e sia assicurato il controllo giurisdizionale.
art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196
Giustifica l'oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi dell'interessato e delle persone menzionate nel parere.
art. 10 Regolamento (UE) 2016/679
Richiamato quale ulteriore fondamento della tutela dei dati personali e dell'oscuramento disposto dal parere.
Massime di principio
- L'ammonimento questorile previsto dall'art. 8 del d.l. n. 11/2009 ha natura preventiva e cautelare: per la sua adozione non è necessario accertare la commissione del reato di atti persecutori, essendo sufficiente la presenza di elementi attendibili dai quali desumere condotte persecutorie o gravemente minacciose suscettibili di reiterazione o degenerazione.
- Le esigenze di tempestiva protezione della persona offesa possono giustificare l'adozione dell'ammonimento senza comunicazione di avvio del procedimento e senza previa audizione dell'interessato, quando l'urgenza sia adeguatamente motivata e sia garantito il controllo giurisdizionale successivo.
- Il Questore dispone di un margine di discrezionalità nel valutare la necessità di ulteriori indagini e può adottare immediatamente l'ammonimento sulla base degli elementi già disponibili, qualora questi consentano una delibazione sommaria ma sufficientemente attendibile e il ritardo possa compromettere la finalità preventiva della misura.
- Nel procedimento di ammonimento la prova richiesta è di natura indiziaria e probabilistica, diversa dallo standard probatorio del processo penale; possono essere valorizzati dichiarazioni della persona offesa, dichiarazioni di persone informate, messaggi e riprese di videosorveglianza.
Rigetto del ricorso straordinario contro l'ammonimento questorile
Il Consiglio di Stato, Sezione Prima, ha esaminato il ricorso straordinario proposto da una persona fisica contro il provvedimento prefettizio che aveva confermato, in sede di ricorso gerarchico, l'ammonimento disposto dal Questore per condotte di violenza domestica e ulteriori aggressioni verbali. Il parere conclude per il rigetto del ricorso.
Censure dedotte
Il ricorrente ha denunciato:
- la violazione dell'obbligo di motivazione;
- l'omessa comunicazione di avvio del procedimento;
- la carenza dell'istruttoria, derivante anche dal mancato ascolto dell'interessato e dei parenti della persona offesa;
- l'assenza di un'indagine penale a suo carico per il reato di rissa.
Nelle repliche ha richiamato la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo sul diritto di essere ascoltato prima dell'adozione di un provvedimento sfavorevole e sulla necessità che l'ammonimento non produca effetti perpetui.
Natura dell'ammonimento
La Sezione richiama la giurisprudenza consolidata secondo cui l'ammonimento previsto dall'art. 8 del d.l. n. 11/2009 non mira ad anticipare la punibilità delle condotte riconducibili allo stalking. Esso svolge una funzione tipicamente preventiva e cautelare, diretta a interrompere l'azione persecutoria e a impedire la reiterazione di condotte lesive o la loro degenerazione in esiti più gravi.
Il procedimento amministrativo opera pertanto su un piano distinto da quello penale relativo all'art. 612-bis c.p. L'ammonimento non presuppone la prova del reato, né l'esistenza di un procedimento penale o l'accertamento definitivo della responsabilità dell'autore.
Contraddittorio, urgenza e audizione dell'interessato
Secondo il Consiglio di Stato, le esigenze di immediatezza proprie della misura consentono di derogare alla comunicazione di avvio prevista dall'art. 7 della l. n. 241/1990 e alla previa audizione dell'interessato. La deroga è giustificata dalla necessità di proteggere tempestivamente la persona offesa e non esclude il controllo giurisdizionale sull'atto.
Il Questore deve valutare se siano necessarie ulteriori indagini, ma può ritenere sufficienti gli elementi già acquisiti e procedere senza ritardo. Tale valutazione è espressione di discrezionalità amministrativa e non è censurabile sotto il profilo dell'opportunità, restando verificabile quanto alla ragionevolezza, alla sufficienza degli elementi e alla motivazione dell'urgenza.
Adeguatezza dell'istruttoria nel caso concreto
La Sezione ha escluso la carenza istruttoria perché l'amministrazione non si era basata esclusivamente sulle dichiarazioni della persona offesa. Erano stati acquisiti anche:
- dichiarazioni di persone informate sui fatti;
- messaggi inviati dal ricorrente alla vittima;
- filmati provenienti dalla videosorveglianza collocata nei pressi dell'abitazione.
Tali elementi sono stati ritenuti sufficienti a sostenere la valutazione amministrativa circa la gravità dei fatti e il rischio di reiterazione o aggravamento delle condotte.
Standard probatorio e rapporto con il processo penale
Per l'adozione dell'ammonimento è sufficiente una base conoscitiva idonea a desumere, con adeguato grado di attendibilità, l'esistenza di un comportamento persecutorio o gravemente minaccioso, secondo una logica indiziaria e probabilistica propria degli interventi amministrativi di prevenzione.
Non è invece necessario raggiungere lo standard probatorio richiesto in sede penale per affermare la responsabilità per atti persecutori. La mancata contestazione del reato di rissa, pertanto, non incide sulla legittimità dell'ammonimento.
Conclusioni
Il Consiglio di Stato ha espresso il parere che il ricorso debba essere respinto. Ha inoltre disposto l'oscuramento delle generalità e degli altri dati idonei a identificare l'interessato e le persone menzionate, ai sensi dell'art. 52, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 196/2003 e dell'art. 10 del Regolamento (UE) 2016/679.
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