Sentenza n. 562/2026 - Bari, Sezione 2

Esito

La controversia

Il Comune ha contestato l'autorizzazione unica rilasciata ai sensi dell'art. 12 d.lgs. 387/2003 per un impianto di produzione di biometano ubicato in area agricola, deducendo la violazione della disciplina della conferenza di servizi, dell'art. 12 d.lgs. 387/2003, degli artt. 3 e seguenti, 14-ter e 14-quater l. 241/1990, del Regolamento regionale Puglia n. 12/2008 e dei principi di legalità, partecipazione, imparzialità, precauzione e buona fede. Sono stati denunciati difetto di istruttoria e motivazione, travisamento dei fatti, contraddittorietà, irragionevolezza e ingiustizia manifesta. Il Comune ha evidenziato che, nel procedimento, erano stati acquisiti pareri contrari propri, dell'ARPA Puglia, della Soprintendenza e del Comune di Modugno, ma che la Regione non avrebbe adeguatamente spiegato le ragioni del loro superamento né avrebbe effettuato una reale ponderazione degli interessi contrapposti. Sono state inoltre dedotte la non conformità dell'impianto al PUG e alla variante adottata, con riguardo ad altezze, distanze, volumetria, consumo di suolo e compatibilità con la destinazione a parco agricolo multifunzionale di riqualificazione, nonché carenze nelle verifiche sugli impatti ambientali, sul traffico pesante, sulle emissioni odorigene e sulla qualità dell'aria. Con motivi aggiunti il Comune ha impugnato il nuovo provvedimento regionale del 7 ottobre 2025, deducendone l'illegittimità derivata e propria, l'elusione dell'ordinanza cautelare del TAR e del successivo provvedimento cautelare del Consiglio di Stato, nonché il difetto di rinnovazione procedimentale e di comparazione degli interessi, sostenendo che la Regione si fosse limitata a confermare l'autorizzazione originaria dopo tavoli tecnici ai quali erano stati invitati soltanto il Comune e la società controinteressata.

La decisione

Il TAR ha respinto la richiesta del Ministero della Cultura di estromissione dal giudizio, ritenendo che il Ministero, pur non essendo autore degli atti impugnati, avesse avuto un ruolo partecipativo nel procedimento di autorizzazione unica. Nel merito ha accolto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Quanto all'autorizzazione del 17 gennaio 2025, ha rilevato un difetto di motivazione e di istruttoria, poiché la Regione non aveva illustrato adeguatamente le ragioni del superamento dei numerosi pareri contrari né aveva effettuato una ponderazione effettiva tra gli interessi coinvolti nella conferenza di servizi. Il mero richiamo al parere favorevole della Città Metropolitana e laconiche considerazioni sui rilievi di ARPA, del Comune e della Soprintendenza non erano sufficienti. Il Collegio ha inoltre ritenuto violata la disciplina dei dissensi qualificati in materia paesaggistico-territoriale e ha affermato che la conferenza di servizi, pur fondandosi sulle posizioni prevalenti, richiede una motivazione puntuale sul bilanciamento degli interessi. Ha escluso che l'autorizzazione unica potesse essere utilizzata per derogare senza adeguata motivazione alla normativa urbanistica ed edilizia vigente: l'impianto non rispettava le prescrizioni del PUG e della variante adottata relative ad altezze, distanze e volumetria, e risultava incompatibile con la disciplina regionale sugli impianti a biomasse e con la funzione agricolo-paesaggistica dell'area. Il TAR ha altresì rilevato carenze nella verifica degli impatti ambientali, delle emissioni, del traffico e della qualità dell'aria. Quanto al provvedimento del 7 ottobre 2025, ha ritenuto che i vizi dell'autorizzazione originaria si riflettessero in via derivata sul nuovo atto e che la Regione non avesse rispettato l'effetto conformativo dell'ordinanza cautelare, la quale imponeva una rinnovata valutazione conferenziale, attenta alla comparazione e al bilanciamento degli interessi, non una mera conferma dell'autorizzazione già rilasciata. Sono stati pertanto annullati entrambi i provvedimenti. La Regione Puglia è stata condannata al pagamento di 2.500 euro di spese processuali, oltre contributo unificato e accessori; spese compensate nei confronti della società controinteressata e del Ministero della Cultura.

Norme richiamate

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  L'autorizzazione unica per impianti energetici non può essere utilizzata per derogare senza adeguata motivazione alla normativa urbanistica ed edilizia vigente; il relativo procedimento deve assicurare una valutazione effettiva degli interessi coinvolti e dei dissensi espressi.

• artt. 14-ter e 14-quater l. 241/1990

  In caso di approvazione sulla base delle posizioni prevalenti, l’efficacia della determinazione è sospesa ove siano stati espressi dissensi qualificati ai sensi dell’articolo 14-quinquies e per il periodo utile all’esperimento dei rimedi ivi previsti

  La decisione sulla base delle posizioni prevalenti richiede una motivazione effettiva sul bilanciamento degli interessi e sul superamento dei dissensi qualificati; la semplificazione conferenziale non elimina l'obbligo di ponderazione né consente di attribuire pregiudizialmente prevalenza a un singolo apporto consultivo.

• art. 4 Regolamento regionale Puglia n. 12/2008

  Le proposte localizzative di nuovi impianti alimentati da biomasse ricadenti nell’ambito di applicazione del decreto legislativo 387/03, art. 12, devono garantire: 1. la compatibilità con gli strumenti di pianificazione esistenti generali e settoriali d’ambito regionale e locale, anche ai sensi del D. Lgs. n. 351/99, e con i vincoli di varia natura esistenti nell’area d’interesse

  Gli impianti a biomasse soggetti ad autorizzazione unica devono essere compatibili con gli strumenti di pianificazione e con i vincoli esistenti; la localizzazione non può prescindere dalla verifica della coerenza urbanistica e territoriale.

• artt. 3 e seguenti l. 241/1990

  L'amministrazione deve motivare in modo adeguato la decisione finale, soprattutto quando essa si discosta da plurimi pareri contrari e quando comporta il sacrificio di interessi urbanistici, paesaggistici e ambientali.

Massime di principio

• Nella conferenza di servizi decisoria, il criterio delle posizioni prevalenti non esonera l'amministrazione procedente dall'obbligo di motivare puntualmente le ragioni per cui alcuni interessi vengono ritenuti prevalenti rispetto ad altri, soprattutto in presenza di plurimi dissensi qualificati o di pareri contrari espressi da amministrazioni titolari di competenze urbanistiche, paesaggistiche o ambientali.
• La semplificazione procedimentale propria della conferenza di servizi deve essere bilanciata con i principi di imparzialità e buon andamento: la determinazione conclusiva non può limitarsi a registrare o privilegiare apoditticamente un parere favorevole, ma deve confrontarsi criticamente con tutti gli apporti consultivi rilevanti.
• L'autorizzazione unica prevista dall'art. 12 d.lgs. 387/2003 non consente di eludere, senza adeguata istruttoria e motivazione, le prescrizioni urbanistiche ed edilizie applicabili all'area interessata dall'impianto; l'eventuale effetto di variante non può diventare uno strumento per neutralizzare la partecipazione dell'ente locale o per aggirare le valutazioni pianificatorie.
• La localizzazione di impianti alimentati da biomasse soggetti ad autorizzazione unica deve rispettare il requisito di compatibilità con gli strumenti di pianificazione generali e settoriali e con i vincoli territoriali previsto dalla disciplina regionale, anche quando l'intervento comporti un effetto di variante urbanistica.
• Quando una pronuncia cautelare impone la rinnovazione della valutazione amministrativa e una più attenta comparazione degli interessi, l'amministrazione non può limitarsi a confermare l'atto originario dopo interlocuzioni meramente formali o tavoli tecnici privi dell'effettiva riedizione del procedimento secondo le indicazioni conformative del giudice.
• La partecipazione di un'amministrazione statale alla conferenza di servizi e al procedimento di autorizzazione unica è sufficiente a giustificarne la permanenza nel giudizio, anche se gli atti impugnati sono formalmente adottati da altra amministrazione.

Come è indicizzato