Sentenza n. 1059/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha impugnato l'avviso con cui il Comune ha qualificato come abusiva, o comunque di fatto, l'occupazione del soprassuolo comunale realizzata mediante pontoni e viadotti dell'autostrada A16 e ha richiesto il pagamento del Canone Unico Patrimoniale, con irrogazione delle relative sanzioni. È stato altresì impugnato il regolamento comunale nella parte in cui, secondo la ricorrente, avrebbe imposto il rilascio di una concessione comunale anche per infrastrutture autostradali già assentite dallo Stato. Sono stati dedotti, tra gli altri, la violazione dell'art. 1, commi 816-819, 821, 823, 826, 827 e 833, della legge n. 160/2019; la violazione dell'art. 822 c.c. e della normativa statale sulle autostrade; il difetto dei presupposti dell'obbligazione relativa al CUP; l'assenza di abusività dell'occupazione; il perseguimento di finalità di interesse generale; l'assenza di un sacrificio imposto alla collettività; l'illegittimità delle sanzioni; la violazione del legittimo affidamento e il rischio di duplicazione del canone già corrisposto allo Stato. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e la tardività dell'impugnazione del regolamento.

La decisione

Il Tribunale ha respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo che la controversia non riguardasse la mera determinazione quantitativa del canone, ma la sussistenza stessa del potere comunale di imporre una concessione e il relativo CUP a un'infrastruttura autostradale statale. Ha inoltre respinto l'eccezione di tardività: le disposizioni regolamentari non erano immediatamente lesive, poiché la lesione si è concretizzata solo con l'atto applicativo e con l'interpretazione data dal Comune alle norme regolamentari. Nel merito, ha ritenuto fondati i motivi principali. L'autostrada e i pontoni che ne costituiscono parte integrante sono beni del demanio statale ai sensi dell'art. 822, comma 2, c.c.; la loro realizzazione e gestione sono legittimate da una concessione statale di fonte normativa, sicché non ricorre né un'occupazione abusiva né un'occupazione di beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile comunale. Manca pertanto il presupposto per l'applicazione del CUP e per la necessità di una concessione comunale. Il regolamento è stato interpretato secundum legem: gli artt. 4 e 7, letti congiuntamente, escludono l'applicazione del canone alle occupazioni effettuate dallo Stato e non consentono di ricavare l'assoggettamento delle infrastrutture autostradali. Il giudice ha altresì ritenuto rilevanti l'assenza di un sacrificio imposto alla collettività e la finalità di interesse generale dell'attività autostradale. Ha quindi annullato l'avviso di accertamento e le sanzioni, senza annullare il regolamento. I motivi subordinati sono stati assorbiti. Le spese sono state compensate, con condanna del Comune alla rifusione del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 1, commi 816-819, 821, 823, 826, 827 e 833, l. 160/2019

  Il CUP può applicarsi alle occupazioni di aree appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dell'ente locale e dei relativi spazi soprastanti o sottostanti; non è applicabile quando manca tale presupposto o quando l'ente locale non dispone del potere di assentire o negare l'occupazione.

• art. 822, comma 2, c.c.

  Fanno parimenti parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato, le strade, le autostrade e le strade ferrate (...)

  Le autostrade statali e le infrastrutture che ne costituiscono parte integrante appartengono al demanio statale e non possono essere considerate beni del demanio o del patrimonio indisponibile comunale ai fini del CUP.

• art. 8-duodecies d.l. 59/2008, convertito dalla l. 101/2008

  La disposizione approva la convenzione statale che legittima la costruzione e l'esercizio dell'autostrada, costituendo titolo idoneo e non necessitante di un'ulteriore concessione comunale.

• art. 7 del Regolamento comunale CUP

  Sono esenti dal canone: le occupazioni effettuate dallo Stato

  La disposizione deve essere interpretata nel senso di ricomprendere le occupazioni connesse a infrastrutture demaniali statali realizzate e gestite nell'interesse dello Stato.

• art. 4 del Regolamento comunale CUP

  Il canone è dovuto dal titolare dell'autorizzazione o della concessione ovvero, in mancanza, dal soggetto che effettua l'occupazione o la diffusione dei messaggi pubblicitari in maniera abusiva

  La disciplina presuppone un'occupazione soggetta a concessione comunale o abusiva; non si applica a un'infrastruttura statale legittimata da una concessione di fonte statale e non insistente su beni comunali.

• art. 11 l. 729/1961

  L'approvazione del percorso e dei grafici equivale a dichiarazione di pubblica utilità nonché di indifferibilità ed urgenza a tutti gli effetti di legge

  La localizzazione dell'autostrada deriva direttamente dalla legislazione statale e dalla pianificazione pubblica nazionale.

• art. 2, comma 83, d.l. 262/2006, convertito dalla l. 286/2006

  La gestione autostradale concessionata è funzionale al perseguimento di interessi generali relativi all'approntamento e alla gestione sicura, efficiente e qualitativamente adeguata dell'infrastruttura.

• art. 53, comma 2, lett. d), del Regolamento comunale CUP

  Valore economico dell'area in relazione al sacrificio imposto alla collettività per la sottrazione all'uso pubblico

  L'applicazione del canone richiede anche un effettivo sacrificio per la collettività; gli attraversamenti autostradali in quota, che non sottraggono l'area all'uso pubblico, non integrano tale presupposto.

Massime di principio

• Il Canone Unico Patrimoniale è applicabile solo quando l'occupazione riguarda beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dell'ente locale, oppure spazi soprastanti o sottostanti tali beni, e quando l'ente dispone del potere di assentire o negare l'occupazione mediante concessione.
• Le autostrade statali e i pontoni o viadotti che ne costituiscono parte integrante appartengono al demanio statale ai sensi dell'art. 822, comma 2, c.c.; la loro presenza sul territorio comunale, se legittimata da una concessione statale di fonte normativa, non costituisce occupazione abusiva o soggetta a un'ulteriore concessione comunale.
• Non è coerente qualificare come legittima un'infrastruttura autostradale realizzata e gestita in base a una concessione statale e, nello stesso tempo, considerarla fonte di occupazione abusiva di beni comunali ai fini dell'imposizione del CUP.
• Quando un regolamento comunale è suscettibile di più interpretazioni, deve essere privilegiata quella secundum legem che ne preservi la validità; pertanto, disposizioni generali sull'occupazione del soprassuolo non possono essere interpretate come assoggettamento al CUP di infrastrutture statali escluse dall'ambito del potere concessorio comunale.
• Il regolamento comunale non è immediatamente impugnabile se la lesione concreta deriva soltanto dall'atto applicativo e da un'interpretazione successiva dell'amministrazione; in tal caso il termine per l'impugnazione decorre dall'atto applicativo.
• Sussiste la giurisdizione amministrativa quando la controversia riguarda non la quantificazione del canone, ma l'esistenza stessa del potere autoritativo dell'ente locale di imporre una concessione e qualificare come abusiva l'occupazione.

Come è indicizzato