Sentenza n. 6713/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha appellato la sentenza del TAR Marche che aveva dichiarato irricevibile il ricorso proposto contro la variante generale al PRG approvata nel 2006. Ha contestato, in primo luogo, il dies a quo del termine di impugnazione, sostenendo che esso decorresse dalla scadenza dei quindici giorni di pubblicazione all’albo pretorio ai sensi dell’art. 124 TUEL e non dalla pubblicazione sul BUR. Nel merito ha riproposto le censure non esaminate in primo grado: nullità o illegittimità della variante per contrasto con il PPAR e con il precedente assetto urbanistico; violazione della procedura regionale di approvazione a seguito dei rilievi provinciali, per l’eliminazione della scheda n. 290 dalla tavola P/5; illegittima reiterazione di un vincolo preordinato all’esproprio per la destinazione a verde pubblico e imposizione di un nuovo vincolo espropriativo per parcheggio pubblico senza il rispetto della relativa procedura. Sono stati inoltre dedotti lesione del legittimo affidamento, violazione del principio di proporzionalità ed eccesso di potere per contraddittorietà.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR. Ha ritenuto tempestivo il ricorso di primo grado, stabilendo che, per l’impugnazione di uno strumento urbanistico o di una variante generale, il termine decorre dalla scadenza del periodo di quindici giorni di pubblicazione all’albo pretorio e non dal giorno della pubblicazione sul BUR. La pubblicazione sul BUR rileva principalmente ai fini dell’efficacia dello strumento urbanistico, mentre la pubblicazione all’albo pretorio, unitamente al deposito degli elaborati presso gli uffici comunali, assicura la conoscibilità del contenuto concreto del piano e fa decorrere il termine di impugnazione. La disciplina regionale che attribuiva rilievo sostitutivo alla pubblicazione sul BUR non è stata ritenuta idonea a eliminare le formalità di deposito e pubblicazione all’albo pretorio, anche perché la disciplina processuale rientra nella competenza esclusiva statale. Nel merito, le censure relative alla reiterazione o imposizione dei vincoli espropriativi e al contrasto con il PPAR sono state dichiarate improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, essendo i vincoli ormai decaduti. È stata invece accolta la censura relativa all’eliminazione della scheda n. 290 dalla tavola P/5: la tavola P/5, essendo quella di maggior dettaglio, prevaleva sulla tavola P/3 in caso di contrasto; inoltre, la Provincia aveva formalmente rilevato la criticità nell’ambito della procedura di approvazione. Sono stati assorbiti i motivi relativi al legittimo affidamento, alla proporzionalità e alla contraddittorietà, fondati sulla medesima eliminazione della schedatura. La variante e gli atti impugnati sono stati annullati nei limiti indicati in motivazione. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21 l. 1034/1971

  per gli atti di cui non sia richiesta la notifica individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione, se questa sia prevista da disposizioni di legge o di regolamento

  La disposizione, applicabile ratione temporis, impone di individuare il dies a quo nella scadenza del periodo di pubblicazione previsto dalla legge, non nel semplice giorno iniziale della pubblicazione.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  La norma oggi vigente riproduce la regola secondo cui il termine per ricorrere decorre, per gli atti non soggetti a notificazione individuale, dal giorno di scadenza del termine di pubblicazione legalmente previsto.

• art. 124, comma 1, d.lgs. 267/2000

  tutte le deliberazioni comunali sono pubblicate all’albo pretorio, nella sede dell’ente, per quindici giorni consecutivi

  La pubblicazione all’albo pretorio per quindici giorni costituisce la forma di pubblicità rilevante per la decorrenza del termine di impugnazione della variante urbanistica.

• art. 10, commi 2 e 5, l. 1150/1942

  il deposito del piano approvato, presso il Comune, a libera visione del pubblico, è fatto nei modi e termini stabiliti dal regolamento

  Il deposito degli elaborati presso il Comune, insieme all’avviso di deposito, è una formalità essenziale per rendere conoscibile il contenuto concreto del piano e non è sostituito dalla pubblicazione sul bollettino ufficiale regionale.

• art. 40, comma 2-bis, l.r. Marche 34/1992

  Tale pubblicazione tiene luogo di ogni altra forma di pubblicazione di qualsiasi genere prevista da leggi anteriori al 1° gennaio 1978

  La disposizione regionale sostituisce le forme anteriori di pubblicazione legale, ma non elimina le formalità di deposito e la pubblicazione all’albo pretorio necessarie ai fini della conoscibilità e dell’impugnazione dello strumento urbanistico.

• art. 26, comma 6, l.r. Marche 34/1992

  La violazione della procedura regionale conseguente ai rilievi dell’autorità provinciale ha fondato l’accoglimento della censura relativa all’eliminazione della scheda urbanistica n. 290.

• art. 2, commi 4 e 5, NTA del PRG

  In caso di contrasto tra elaborati, prevale la tavola di maggior dettaglio; pertanto la tavola P/5 prevale sulla tavola P/3.

• art. 117, comma 2, lett. l), Cost.

  La tutela giurisdizionale rientra nella competenza legislativa esclusiva dello Stato; la disciplina statale sulla decorrenza dei termini processuali prevale quindi sulla disciplina regionale incompatibile.

• art. 24 Cost.

  Il principio di certezza del diritto in materia di tutela giurisdizionale ostacola soluzioni per cui il dies a quo vari in funzione di discipline regionali differenti.

• art. 42, comma 2, lett. b), d.lgs. 267/2000

  La pianificazione urbanistica comunale resta una funzione prevalentemente comunale, pur nell’ambito dei modelli di pianificazione previsti dalla legislazione regionale.

• art. 14, comma 27, lett. d), d.l. 78/2010

  la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale

  La pianificazione urbanistica comunale è qualificata come funzione fondamentale dei Comuni.

Massime di principio

• Per l’impugnazione di uno strumento urbanistico o di una variante generale, il termine decadenziale decorre dalla scadenza del periodo di pubblicazione all’albo pretorio previsto dalla legge, e non dal giorno iniziale della pubblicazione sul bollettino ufficiale regionale.
• La pubblicazione sul bollettino ufficiale regionale e la pubblicazione all’albo pretorio assolvono funzioni diverse: la prima attiene all’efficacia dello strumento urbanistico, mentre la seconda, insieme al deposito degli elaborati presso gli uffici comunali, assicura la conoscibilità concreta del piano e fa decorrere il termine per impugnarlo.
• Una disciplina regionale che attribuisca alla pubblicazione sul bollettino ufficiale regionale efficacia sostitutiva delle precedenti forme di pubblicazione non può essere interpretata come abrogativa delle formalità di deposito e pubblicità necessarie alla conoscibilità dello strumento urbanistico, né può derogare alle regole statali sulla decorrenza dei termini processuali.
• In caso di contrasto tra elaborati di uno strumento urbanistico, prevale l’elaborato avente maggiore dettaglio quando le norme tecniche di attuazione del piano stabiliscono tale criterio; l’eliminazione di una destinazione o schedatura dall’elaborato prevalente deve rispettare la procedura di approvazione prevista dalla legge.
• Le censure relative a vincoli urbanistici preordinati all’esproprio diventano improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse quando, nelle more del giudizio, i vincoli siano decaduti e non residui un’utilità concreta e attuale dalla loro decisione.

Come è indicizzato