Sentenza n. 731/2026 - Lecce, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare dal 2015 di una struttura di vendita nel Comune di Racale, ha inizialmente proposto ricorso ex artt. 31 e 117 c.p.a. per accertare l’illegittimità del silenzio serbato dal Comune su un’istanza del 10 marzo 2025, volta a sollecitare l’esercizio dei poteri di vigilanza e repressione edilizia previsti dagli artt. 27 e 31 del d.P.R. n. 380/2001 in relazione ai lavori eseguiti dalle controinteressate in forza del permesso di costruire n. 9/2022. La ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 1 e 2 della l. n. 241/1990 e degli artt. 3 e 97 Cost., nonché il decorso del termine di conclusione del procedimento. Dopo la nota comunale del 23 maggio 2025, con cui il Comune ha comunicato che dall’istruttoria non erano emersi abusi edilizi e che i lavori risultavano conformi alle autorizzazioni, la ricorrente ha proposto motivi aggiunti deducendo difetto di motivazione, carenza istruttoria, disparità di trattamento e violazione del giusto procedimento, nonché violazione del piano particolareggiato della zona B2, dell’art. 9 del d.P.R. n. 380/2001 e del permesso di costruire, con riferimento alla realizzazione di parcheggi su aree destinate a strade di piano, all’aumento della volumetria e al rapporto di copertura. Sono stati poi impugnati l’Autorizzazione Unica n. 1/2025 per l’apertura di una media struttura di vendita e gli atti connessi, deducendo anche la violazione dell’art. 20 della l.r. Puglia n. 24/2015, carenza istruttoria e violazione del giusto procedimento. Con ulteriori motivi aggiunti sono state prospettate violazioni dell’art. 20, comma 3, della medesima legge regionale, dell’art. 3 della l. n. 241/1990, degli artt. 9, 30 e 31 del d.P.R. n. 380/2001, nonché ulteriori profili di difformità delle opere dal titolo edilizio e dal parere istruttorio del 3 maggio 2019. Le controinteressate hanno eccepito il difetto di legittimazione e di interesse a ricorrere, richiamando una precedente sentenza del Consiglio di Stato tra le medesime parti, che aveva escluso sia la vicinitas commerciale sia l’interesse derivante dalla vicinitas edilizia.

La decisione

Il TAR ha esaminato preliminarmente l’eccezione di difetto di legittimazione e interesse a ricorrere e l’ha ritenuta fondata. Ha richiamato la precedente pronuncia del Consiglio di Stato n. 3619/2024, resa tra le medesime parti e relativa anche ad atti prodromici, secondo cui la ricorrente non aveva dimostrato né la vicinitas commerciale né uno specifico pregiudizio riconducibile alla vicinitas edilizia. Quanto alla vicinitas edilizia, il Collegio ha rilevato che la mera prossimità territoriale non è sufficiente: occorre allegare e provare un pregiudizio concreto, quale il deprezzamento dell’immobile, la diminuzione di aria, luce o visuale, oppure la compromissione di salute e ambiente. Nel caso concreto, la struttura della ricorrente dista circa 850 metri dal nuovo supermercato, non è da esso direttamente visibile e non è stato allegato alcun pregiudizio urbanistico o edilizio specifico. Quanto alla vicinitas commerciale, il TAR ha ribadito che occorrono congiuntamente: la prova dell’appartenenza al medesimo bacino di utenza e di un effettivo pregiudizio al volume d’affari; la deduzione di interessi riconducibili alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, anche urbano, o dei beni culturali, quali soli interessi che possono giustificare limitazioni all’insediamento commerciale ai sensi dell’art. 31, comma 2, del d.l. n. 201/2011; la prova rigorosa di un pregiudizio significativo. Le allegazioni della ricorrente sulla distanza di 350 metri, sulla sovrapponibilità dell’offerta e sul comune bacino di utenza sono state ritenute insufficienti, perché fondate su mere presunzioni e non su criteri specialistici e metodi di calcolo idonei a individuare il bacino di utenza. Inoltre, la ricorrente aveva dedotto soltanto interessi economici e commerciali, senza dimostrare la lesione degli interessi pubblici qualificati previsti dalla normativa. Il presunto danno economico, la diminuzione del fatturato e la possibile perdita occupazionale non sono stati considerati sufficienti, trattandosi di ordinari effetti della concorrenza e non di interessi idonei a fondare la legittimazione all’impugnazione dell’autorizzazione commerciale altrui. Il ricorso, il ricorso introduttivo e tutti i motivi aggiunti sono stati quindi dichiarati inammissibili, con assorbimento delle ulteriori questioni e censure. La ricorrente è stata condannata alle spese: euro 2.000 in favore del Comune ed euro 4.000 complessivi in favore delle controinteressate, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Il ricorso contro il silenzio richiede la verifica dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere; nel caso concreto l’esame di merito è stato precluso dal difetto di legittimazione e interesse della ricorrente.

• artt. 27 e 31 d.P.R. n. 380/2001

  Individuano i poteri comunali di vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia e le conseguenze degli interventi eseguiti in assenza o in difformità dal permesso di costruire; tali poteri non possono essere azionati giudizialmente da chi non dimostri una posizione legittimante e un interesse concreto.

• art. 31, comma 2, d.l. n. 201/2011

  Secondo la disciplina dell’Unione Europea e nazionale in materia di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi, costituisce principio generale dell’ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali.

  La legittimazione dell’impresa concorrente a impugnare l’autorizzazione commerciale altrui non può fondarsi sulla sola difesa della propria posizione economica; sono deducibili gli interessi collegati alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, dell’ambiente urbano e dei beni culturali, mentre la mera diminuzione del fatturato è un effetto ordinario della libera concorrenza.

• art. 20 l.r. Puglia n. 24/2015

  È stato invocato dalla ricorrente in relazione al procedimento di autorizzazione commerciale, ma le relative censure non sono state esaminate per l’inammissibilità del ricorso.

• art. 3 l. n. 241/1990

  È stato invocato sotto il profilo del difetto di motivazione della nota comunale e degli atti commerciali, ma il relativo esame è rimasto assorbito dalla declaratoria di inammissibilità.

• art. 9 d.P.R. n. 380/2001

  È stato invocato in relazione alla disciplina urbanistico-edilizia applicabile alle opere e alla loro conformità al piano particolareggiato, ma la censura non è stata esaminata nel merito.

Massime di principio

• La legittimazione e l’interesse a ricorrere sono condizioni autonome e distinte: la loro sussistenza deve essere separatamente allegata e provata, e la mera vicinitas non dimostra automaticamente l’interesse al ricorso.
• La vicinitas edilizia non coincide con la mera prossimità territoriale dell’intervento rispetto all’attività o ai beni del ricorrente; occorre anche la specifica allegazione e prova di un pregiudizio concreto, come il deprezzamento, la riduzione di aria, luce o visuale, oppure la compromissione di salute e ambiente.
• L’impresa concorrente può impugnare l’autorizzazione commerciale rilasciata a un altro operatore solo se dimostra rigorosamente la vicinitas commerciale, un pregiudizio significativo e la lesione di interessi qualificati relativi alla salute, ai lavoratori, all’ambiente, all’ambiente urbano o ai beni culturali; non è sufficiente l’interesse a proteggere una posizione commerciale già acquisita.
• Il bacino di utenza rilevante ai fini della vicinitas commerciale deve essere individuato mediante criteri specialistici e metodi di calcolo verificabili; la mera vicinanza geografica, la comunanza del settore merceologico, il numero limitato di abitanti o le allegazioni unilaterali della parte non sono sufficienti.
• La diminuzione del fatturato, del profitto o dell’occupazione dell’impresa concorrente, quale effetto dell’ingresso di un nuovo operatore sul mercato, non costituisce di per sé un pregiudizio giuridicamente qualificato, perché rientra nell’ordinario dispiegarsi della libera concorrenza.

Come è indicizzato