Parere n. 766/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Impugnazione del Piano Paesaggistico Regionale della Sardegna

Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da un proprietario di immobili siti in località Pulicinu, nel Comune di Arzachena, contro la Regione Autonoma della Sardegna. Il ricorso aveva a oggetto la delibera della Giunta regionale 5 settembre 2006, n. 36/7, di approvazione del Piano Paesaggistico Regionale – primo ambito omogeneo, nonché gli atti connessi di adozione e pubblicazione del piano.

Vicenda fattuale

Gli immobili del ricorrente erano compresi in un piano particolareggiato di iniziativa pubblica approvato dal Comune di Arzachena. I proprietari avevano costituito un consorzio per realizzare opere di urbanizzazione primaria e il relativo progetto era stato approvato dall’ufficio tecnico del paesaggio nel 2003. Secondo il ricorrente, l’intervento sarebbe stato successivamente sospeso a seguito dell’evoluzione della disciplina paesaggistica regionale e dell’approvazione del Piano Paesaggistico Regionale.

Il ricorrente contestava in particolare la qualificazione del borgo di Pulicinu come “insediamento turistico”, anziché come “edificato urbano” o “centro di antica e prima formazione”, sostenendo che tale erronea rappresentazione avesse determinato una compressione delle potenzialità edificatorie e impedito l’attuazione delle opere infrastrutturali previste dal piano particolareggiato.

Motivi dedotti

Il ricorso prospettava, tra gli altri, i seguenti vizi:

• carenza di istruttoria, travisamento dei presupposti di fatto, ingiustizia manifesta e disparità di trattamento;
• sviamento dalla causa tipica della pianificazione paesaggistica e violazione del principio di sussidiarietà verticale;
• violazione del giusto procedimento, del contraddittorio e dell’art. 132 del d.lgs. 42/2004 in relazione alle conferenze di copianificazione;
• violazione dei principi di pubblicità e partecipazione, dell’art. 144 del d.lgs. 42/2004 e della normativa regionale sulle osservazioni al piano;
• violazione dell’art. 134 del d.lgs. 42/2004 per la ritenuta generalità e mancata specifica individuazione dei vincoli;
• contraddittorietà interna tra la descrizione dell’insediamento nella scheda d’ambito e le limitazioni previste dalle norme tecniche di attuazione.

Era stata inoltre formulata una domanda risarcitoria subordinata, riferita alla perdita delle potenzialità edificatorie derivante dall’approvazione del piano.

Istruttoria e sopravvenienze

Il procedimento consultivo è stato oggetto di diversi pareri interlocutori, con i quali è stata chiesta la verifica della permanenza dell’interesse al ricorso e sono stati disposti approfondimenti istruttori. Il Consiglio di Stato ha inoltre richiesto alle amministrazioni di valutare l’incidenza delle sopravvenienze normative e giurisprudenziali in materia di pianificazione paesaggistica, comprese le modifiche al Codice dei beni culturali e del paesaggio e la legge regionale Sardegna 13 luglio 2020, n. 21, sulla quale sono intervenute le sentenze della Corte costituzionale 23 dicembre 2021, n. 257, e 28 gennaio 2022, n. 24.

La Regione Sardegna ha infine trasmesso una relazione, eccependo l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse e controdeducendo anche nel merito.

Interesse a ricorrere

Il Collegio ha accolto l’eccezione di difetto di interesse, nei termini precisati in motivazione. Ha ricordato che la legittimazione ad agire e l’interesse a ricorrere sono condizioni dell’azione e devono sussistere sia al momento della proposizione del ricorso sia al momento della decisione.

L’interesse deve tradursi in un vantaggio pratico e concreto derivante dall’eventuale accoglimento dell’impugnazione. Il ricorrente deve quindi dimostrare una lesione diretta, concreta e attuale della propria posizione giuridica, non essendo il processo amministrativo una giurisdizione di diritto oggettivo diretta alla mera restaurazione della legalità.

Nel caso concreto, il ricorrente si era limitato a richiamare l’arresto del procedimento relativo alle opere infrastrutturali, senza dimostrare che tale arresto fosse stato determinato da uno specifico provvedimento impugnabile. Non erano stati individuati né impugnati atti di diniego o di sospensione. Il piano paesaggistico era quindi stato impugnato in assenza della dimostrazione di una lesione concreta e attuale riconducibile direttamente agli atti gravati.

Inammissibilità dell’azione sostanzialmente proposta

Secondo il Collegio, l’iniziativa processuale non mirava più propriamente all’annullamento degli atti impugnati, ma all’accertamento del diritto alla realizzazione delle opere infrastrutturali nella località Pulicinu.

Una simile tutela non poteva essere conseguita mediante il ricorso straordinario proposto. Il consorzio avrebbe dovuto chiedere all’amministrazione l’adozione di un provvedimento espresso; in caso di diniego, avrebbe potuto impugnarlo, contestando anche le disposizioni del Piano Paesaggistico Regionale ove costituenti la ragione del diniego. In alternativa, avrebbe potuto impugnare il silenzio dell’amministrazione.

Domanda risarcitoria

Il Consiglio di Stato ha dichiarato inammissibile anche la domanda di risarcimento del danno. In base all’art. 8 del d.P.R. 1199/1971, il ricorso straordinario è un rimedio esclusivamente impugnatorio e consente soltanto l’esercizio dell’azione di annullamento. Non possono quindi essere proposte in tale sede domande autonome di risarcimento.

Conclusione

Per tali ragioni, senza esaminare nel merito le censure relative alla pianificazione paesaggistica, la Sezione ha espresso il parere che il ricorso straordinario debba essere dichiarato inammissibile.