Sentenza n. 431/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Il dirigente aveva impugnato l’atto aziendale dell’Azienda Ospedaliera Regionale “San Carlo” di Potenza, approvato dalla Giunta regionale, nella parte in cui sopprimeva l’unità operativa complessa da lui diretta, sostituendola con un’unità operativa semplice e frammentandone le competenze. Deduceva la lesione dell’interesse legittimo connesso alla decadenza dall’incarico e alla perdita della possibilità di concorrere alla direzione di una struttura di pari livello. In appello contestava la declaratoria di difetto di giurisdizione del TAR, sostenendo che: l’atto aziendale, essendo sottoposto al controllo e all’approvazione della Giunta regionale, sarebbe risultato da un procedimento complesso connotato da elementi pubblicistici; la violazione di norme imperative poste a tutela dell’interesse pubblico avrebbe inciso su una posizione di interesse legittimo, indipendentemente dalla qualificazione privatistica dell’atto; il TAR avrebbe inoltre richiamato precedenti non pertinenti. L’appellante riproponeva anche le censure di merito dedotte in primo grado.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la declaratoria di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo assorbita la trattazione delle censure di merito. Ha precisato che il precedente della Sezione V richiamato dall’appellante riguardava la macro-organizzazione comunale e non era applicabile agli atti aziendali delle aziende sanitarie. Ha inoltre rilevato che il precedente della Corte di cassazione citato dal TAR non trattava specificamente il tema della giurisdizione sugli atti di macro-organizzazione sanitaria, pur risultando coerente con la qualificazione privatistica di tali atti. In base alla disciplina statale e regionale, l’organizzazione e il funzionamento delle aziende sanitarie sono disciplinati mediante atto aziendale di diritto privato. Il controllo preventivo della Giunta regionale condiziona l’esecutività dell’atto, ma non ne modifica la natura privatistica. Neppure assume rilievo, ai fini del riparto, la deduzione della violazione di norme imperative o la prospettazione di un interesse legittimo, poiché la disciplina speciale sottrae tali atti all’inquadramento pubblicistico. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1-bis, d.lgs. 502/1992

  “in funzione del perseguimento dei loro fini istituzionali, le unità sanitarie locali si costituiscono in aziende con personalità giuridica pubblica e autonomia imprenditoriale; la loro organizzazione ed il funzionamento sono disciplinati con atto aziendale di diritto privato, nel rispetto dei principi e criteri previsti da disposizioni regionali”

  La disposizione qualifica come atti di diritto privato gli atti aziendali con cui le aziende sanitarie disciplinano la propria organizzazione e il proprio funzionamento, escludendo la giurisdizione amministrativa sulle relative controversie.

• art. 63 d.lgs. 165/2001

  La distinzione tra atti autoritativi di macro-organizzazione delle amministrazioni pubbliche, devoluti al giudice amministrativo, e atti di gestione privatistica del rapporto di lavoro non opera nello stesso modo per le aziende sanitarie, la cui organizzazione è soggetta alla disciplina speciale dell’art. 3, comma 1-bis, d.lgs. 502/1992.

• art. 2, comma 1, d.lgs. 165/2001

  “Le amministrazioni pubbliche definiscono, secondo principi generali fissati da disposizioni di legge e, sulla base dei medesimi, mediante atti organizzativi secondo i rispettivi ordinamenti, le linee fondamentali di organizzazione degli uffici; individuano gli uffici di maggiore rilevanza e i modi di conferimento della titolarità dei medesimi; determinano le dotazioni organiche complessive”

  La disciplina generale della macro-organizzazione delle pubbliche amministrazioni attribuisce rilievo all’esercizio di poteri autoritativi, ma è distinta dalla disciplina speciale delle aziende sanitarie.

• art. 5, comma 2, d.lgs. 165/2001

  Le determinazioni organizzative e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono normalmente assunte con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro, nell’ambito delle leggi e degli atti organizzativi; tale schema non altera la qualificazione speciale degli atti aziendali sanitari.

• art. 14 l.r. Basilicata 31 ottobre 2001, n. 39

  “il Direttore generale adotta con Atto aziendale di diritto privato l’organizzazione ed il funzionamento dell’azienda sanitaria, sulla base degli indirizzi assegnati dalla Giunta regionale e sulla base dei criteri previsti e fissati con la presente legge”

  La normativa regionale conferma che l’organizzazione e il funzionamento dell’azienda sanitaria sono adottati dal direttore generale mediante atto aziendale di diritto privato.

• art. 44 l.r. Basilicata 31 ottobre 2001, n. 39

  Il controllo preventivo della Giunta regionale sull’atto organizzativo aziendale incide sull’esecutività dell’atto, ma non ne modifica la natura privatistica né determina la devoluzione della controversia al giudice amministrativo.

• artt. 38 e 60 c.p.a.

  Il Consiglio di Stato ha deciso l’appello in forma semplificata, previa trattazione in camera di consiglio e sentite le parti.

Massime di principio

• Gli atti di macro-organizzazione delle aziende sanitarie, diversamente da quelli delle pubbliche amministrazioni in generale, sono atti di diritto privato quando la legge qualifica l’organizzazione e il funzionamento dell’azienda come disciplinati mediante atto aziendale di diritto privato; le controversie relative alla loro legittimità appartengono pertanto alla giurisdizione ordinaria.
• Il controllo preventivo o l’approvazione regionale dell’atto aziendale di un’azienda sanitaria condiziona l’esecutività dell’atto, ma non ne modifica la natura privatistica e non determina, per ciò solo, la giurisdizione del giudice amministrativo.
• La qualificazione privatistica dell’atto aziendale sanitario non è superata dalla deduzione della violazione di norme imperative poste a tutela dell’interesse pubblico né dalla prospettazione, da parte del dirigente interessato, di una posizione di interesse legittimo: la disciplina speciale esclude l’inquadramento pubblicistico dell’atto ai fini del riparto di giurisdizione.

Come è indicizzato