Sentenza n. 760/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego dell’istanza di trasferimento della rivendita dall’attuale sede a una diversa zona dello stesso Comune, deducendo eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, travisamento dei fatti e dei presupposti e manifesta infondatezza. Ha sostenuto che l’amministrazione avesse applicato in modo automatico il rapporto di una rivendita ogni 1.500 abitanti, senza valutare la perizia giurata prodotta, la distribuzione territoriale delle rivendite, i diversi bacini di utenza, la maggiore popolazione della zona di destinazione, la presenza di un’utenza aggiuntiva costituita dal personale della Marina Militare e l’assenza di un disservizio nella zona di provenienza. Ha inoltre dedotto la violazione dell’art. 3 della Determinazione Direttoriale n. 231333/RU del 2 luglio 2021, in combinato disposto con l’art. 5 della Circolare n. 28 del 22 luglio 2021, contestando l’assenza di una concreta valutazione dell’“esigenza di servizio” e della coincidenza tra interesse pubblico e interesse privatistico. Dopo l’avvio, da parte dell’amministrazione, di un procedimento di riesame in autotutela, il ricorrente ha proposto motivi aggiunti contro il provvedimento di archiviazione, deducendo nuovamente difetto di istruttoria e motivazione, travisamento dei fatti e contraddittorietà dell’azione amministrativa, sul presupposto che l’amministrazione avesse riconosciuto l’incompletezza dell’istruttoria originaria e poi confermato il diniego senza una coerente rivalutazione.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di improcedibilità fondata sul successivo diniego di rinnovo della gestione della rivendita, ritenendo che la proposizione del ricorso gerarchico contro tale diniego mantenesse ancora suscettibile di evoluzione la posizione autorizzatoria e, quindi, non eliminasse l’interesse al giudizio. Ha tuttavia dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse, poiché il procedimento di riesame in autotutela si era concluso con un provvedimento di conferma propria: l’amministrazione aveva svolto una rinnovata istruttoria, acquisito nuovi dati demografici, esaminato la distribuzione territoriale delle rivendite, comparato i bacini di utenza e considerato anche la densità commerciale e dei servizi nelle zone interessate. L’interesse del ricorrente si era pertanto trasferito sul provvedimento sopravvenuto. I motivi aggiunti sono stati respinti nel merito. Il TAR ha ritenuto che il provvedimento di archiviazione fosse fondato su un’istruttoria effettiva, approfondita e comparativa, non limitata al dato aritmetico del rapporto popolazione/rivendite. L’amministrazione aveva esaminato la perizia del ricorrente, valutato i dati demografici, commerciali e territoriali, considerato il numero delle rivendite nelle rispettive aree e verificato l’assenza di un’esigenza di servizio idonea a giustificare il trasferimento. La comunicazione di avvio del procedimento di autotutela non costituiva un’ammissione dell’illegittimità del diniego originario né vincolava l’amministrazione all’annullamento, ma segnalava soltanto profili da approfondire; era quindi legittimo che il riesame si concludesse con una conferma, sulla base della valutazione finale degli interessi coinvolti. Le spese di lite sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 3 Determinazione Direttoriale ADM n. 231333/RU del 2 luglio 2021

  La decisione sul trasferimento della rivendita deve essere fondata sulla valutazione dell’esigenza di servizio e sulla compatibilità del trasferimento con l’interesse pubblico alla razionale distribuzione della rete di vendita.

• art. 5 Circolare ADM n. 28 del 22 luglio 2021

  La disposizione è richiamata quale parametro integrativo dei criteri per valutare le istanze di trasferimento delle rivendite.

• artt. 2 e 10 D.M. 21 febbraio 2013, n. 38

  Il rapporto di una rivendita ogni 1.500 abitanti costituisce un parametro rilevante, ma non esaurisce la valutazione, che deve comprendere anche la distribuzione territoriale e i bacini di utenza.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio del procedimento di autotutela ha funzione partecipativa e istruttoria e non anticipa necessariamente un giudizio di illegittimità dell’atto originario né vincola l’esito finale del riesame.

• art. 25 l. 1293/1957

  È richiamato quale fondamento della richiesta di rinnovo della gestione della rivendita di tabacchi, il cui diniego è stato impugnato in via gerarchica.

Massime di principio

• Quando l’amministrazione adotta, in autotutela, un nuovo provvedimento dopo una rinnovata istruttoria e una nuova motivazione, acquisendo ulteriori elementi e rivalutando autonomamente i presupposti del diniego originario, si configura una conferma propria: il ricorso contro l’atto originario diviene improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse e l’interesse del ricorrente si trasferisce sull’atto sopravvenuto.
• La valutazione di un’istanza di trasferimento della sede di una rivendita di tabacchi non può esaurirsi nell’applicazione aritmetica del rapporto tra popolazione e numero delle rivendite, ma deve considerare complessivamente l’esigenza di servizio, la distribuzione territoriale degli esercizi, i bacini di utenza demografici e commerciali e l’equilibrio della rete distributiva.
• La comunicazione di avvio del procedimento di autotutela che segnala la necessità di approfondire l’istruttoria non equivale al riconoscimento dell’illegittimità dell’atto originario e non impone all’amministrazione di annullarlo; il procedimento può legittimamente concludersi con una conferma, purché sorretta da una valutazione finale autonoma e adeguatamente motivata.
• La pendenza di un ricorso gerarchico contro il diniego di rinnovo di un’autorizzazione impedisce, finché non intervenga una decisione definitiva, di considerare stabilizzato l’assetto giuridico della posizione autorizzatoria e non determina di per sé la sopravvenuta carenza di interesse in un distinto giudizio amministrativo connesso.

Come è indicizzato