Sentenza n. 3446/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società aveva presentato al SUAP del Comune un’istanza ai sensi dell’art. 44 d.lgs. 259/2003 per la realizzazione di una stazione radio base, trasmettendo il progetto e la documentazione alle amministrazioni interessate, inclusa la Soprintendenza. Il Comune aveva indetto la conferenza di servizi oltre il termine di cinque giorni previsto dalla disciplina speciale e la Soprintendenza era stata coinvolta tardivamente. Decorso il termine di sessanta giorni senza un dissenso motivato di un’amministrazione preposta alla tutela paesaggistica o dei beni culturali, la società aveva ritenuto formato il silenzio-assenso e aveva comunicato l’avvio delle attività mediante CIL. Il Comune aveva invece sospeso la CIL e successivamente concluso positivamente la conferenza di servizi, imponendo, sulla base del parere della Soprintendenza e dell’autorizzazione paesaggistica, la riduzione dell’altezza del palo. Il TAR aveva annullato gli atti, ritenendo formato il silenzio-assenso. Il Ministero della Cultura ha appellato deducendo: a) violazione e falsa applicazione dell’art. 44 d.lgs. 259/2003 e dell’art. 146 d.lgs. 42/2004, in relazione all’art. 9 Cost., sostenendo che la mancata ricezione dell’invito alla conferenza di servizi impedisse la formazione del silenzio-assenso; b) error in procedendo e in iudicando ed eccesso di potere giurisdizionale, sostenendo che il TAR avesse sconfinato nel merito amministrativo nel ritenere carente la motivazione del parere paesaggistico.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la decisione del TAR. Quanto al primo motivo, ha ritenuto che il silenzio-assenso non sia impedito da un errore procedurale imputabile alle amministrazioni, quale la convocazione tardiva o incompleta della conferenza di servizi. Il silenzio-assenso non si forma soltanto nei casi di radicale inconfigurabilità giuridica dell’istanza, di manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza, di totale inconsistenza della domanda o di mancanza della documentazione essenziale. Nel procedimento di cui all’art. 44 d.lgs. 259/2003, la richiesta di integrazione istruttoria può interrompere il termine solo se formulata entro il termine perentorio previsto dalla disciplina speciale. La non conformità sostanziale dell’istanza alle norme non esclude, di per sé, il perfezionamento del silenzio-assenso, restando possibile l’esercizio dei poteri di autotutela. L’errore delle amministrazioni non può essere fatto valere a loro vantaggio e a danno del privato, quando il termine sia posto dal legislatore proprio per responsabilizzare l’amministrazione. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha rilevato che la formazione del silenzio-assenso era già assorbente. Ha comunque escluso lo sconfinamento del TAR nel merito, osservando che il difetto di motivazione è un vizio di legittimità e un profilo sintomatico di eccesso di potere. Il parere paesaggistico e la prescrizione relativa alla riduzione dell’altezza dell’antenna non esponevano adeguatamente le specifiche criticità connesse ai valori paesaggistici del corso d’acqua tutelato. Il semplice richiamo alla generica visibilità del manufatto non era sufficiente a giustificare l’impatto paesaggistico negativo né esonerava l’amministrazione dalla valutazione di siti alternativi e opere di mitigazione. Il Ministero è stato condannato al pagamento di euro 4.000, oltre accessori, in favore della società appellata costituita; nulla è stato disposto sulle spese nei confronti del Comune non costituito.

Norme richiamate

• art. 44 d.lgs. 259/2003

  Disciplina il procedimento autorizzatorio per la realizzazione di infrastrutture di comunicazione elettronica e impianti radioelettrici; nel caso concreto il termine speciale imponeva la tempestiva convocazione della conferenza di servizi e non consentiva che ritardi procedurali imputabili alle amministrazioni impedissero la formazione del silenzio-assenso.

• art. 14-bis l. 241/1990

  Disciplina la conferenza di servizi semplificata utilizzata nel procedimento; la sua convocazione tardiva non può pregiudicare il perfezionamento del silenzio-assenso già maturato.

• art. 20, comma 3, l. 241/1990

  Il silenzio-assenso equivale a un provvedimento di accoglimento quando ricorrono i presupposti formali e consente all’amministrazione di esercitare successivamente i poteri di autotutela previsti dagli artt. 21-quinquies e 21-nonies.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Individua uno dei poteri di autotutela esercitabili sull’atto formatosi per silenzio-assenso, secondo quanto richiamato dal giudice.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Consente l’annullamento d’ufficio dell’atto formatosi per silenzio-assenso, ricorrendone i presupposti, senza negare per ciò solo l’avvenuta formazione del titolo.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Disciplina il procedimento paesaggistico; il parere paesaggistico tardivo e non adeguatamente motivato non impedisce, nel caso esaminato, la formazione del silenzio-assenso nel procedimento speciale per l’impianto radioelettrico.

• art. 142 d.lgs. 42/2004

  Individua il vincolo paesaggistico relativo al corso d’acqua tutelato, rispetto al quale la prescrizione sull’altezza dell’antenna avrebbe richiesto una motivazione specifica sulle concrete criticità paesaggistiche.

• art. 9 Cost.

  Richiamato dall’appellante in relazione alla tutela del paesaggio, non è stato ritenuto ostativo alla formazione del silenzio-assenso in presenza di ritardi procedurali imputabili alle amministrazioni.

Massime di principio

• Nel procedimento autorizzatorio speciale previsto dall’art. 44 d.lgs. 259/2003, il silenzio-assenso non si forma soltanto quando l’istanza sia radicalmente inconfigurabile sul piano giuridico, manifestamente irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata, totalmente inconsistente oppure priva della documentazione essenziale; la mera non conformità sostanziale dell’intervento alla disciplina applicabile non impedisce, di per sé, il perfezionamento del silenzio-assenso.
• Nel procedimento di autorizzazione per infrastrutture di comunicazione elettronica, una richiesta di integrazione istruttoria interrompe il termine di conclusione soltanto se formulata entro il termine perentorio previsto dalla disciplina speciale.
• Le irregolarità o omissioni procedurali imputabili alle amministrazioni, inclusa la convocazione tardiva o incompleta della conferenza di servizi, non possono essere invocate dall’amministrazione per impedire la formazione del silenzio-assenso a danno del privato, quando il termine procedimentale sia stato previsto dal legislatore per responsabilizzare l’autorità pubblica.
• Una volta perfezionato il silenzio-assenso, l’eventuale non conformità dell’intervento alle norme sostanziali può giustificare, se ne ricorrono i presupposti, l’esercizio dei poteri di autotutela, ma non consente di qualificare come inesistente il titolo formatosi né di adottare tardivamente un diniego ordinario.
• In materia paesaggistica, una prescrizione limitativa dell’intervento non è adeguatamente motivata dal solo richiamo alla generica visibilità del manufatto; occorre indicare le concrete criticità rispetto ai valori paesaggistici tutelati e svolgere, ove rilevante, un’effettiva valutazione dei siti alternativi e delle opere di mitigazione.
• Il controllo giurisdizionale sulla sufficienza della motivazione di un parere paesaggistico costituisce sindacato di legittimità e non sconfinamento nel merito amministrativo, poiché il difetto di motivazione è un vizio di annullabilità riconducibile all’eccesso di potere.

Come è indicizzato