Sentenza n. 6897/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’impresa appellante sosteneva che la nuova deliberazione della Regione Toscana e il conseguente accordo con ACI violassero o eludessero il giudicato formatosi sull’annullamento del precedente affidamento diretto dei servizi di gestione della tassa automobilistica regionale. Secondo l’appellante, il nuovo accordo, pur formalmente limitato alla gestione dell’archivio regionale, avrebbe lasciato irrisolte le ulteriori carenze già accertate rispetto alle condizioni cumulative previste dall’art. 12, paragrafo 4, della direttiva 2014/24/UE per la cooperazione tra amministrazioni senza gara. In subordine, l’appellante aveva riproposto le censure di annullamento ordinario, deducendo la violazione dei principi del diritto dell’Unione, l’insussistenza delle condizioni per l’affidamento diretto e il diritto al risarcimento del danno, anche per perdita di chance. ACI Informatica aveva proposto appello incidentale condizionato, contestando, tra l’altro, la mancata dichiarazione di tardività del ricorso di annullamento e sostenendo che la gestione del PRA/ANTA non fosse attività contendibile sul mercato.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha esaminato esclusivamente l’appello contro la sentenza non definitiva relativa al giudizio di ottemperanza, rinviando al prosieguo la decisione sull’appello contro la sentenza definitiva resa nel giudizio di annullamento. L’appello è stato respinto. Il giudice ha distinto tra gli atti successivi al giudicato che ne violano o eludono il contenuto vincolante, e gli atti nuovi, autonomamente lesivi, adottati nell’esercizio di una rinnovata discrezionalità amministrativa: solo i primi possono essere contestati con il giudizio di ottemperanza e dichiarati nulli; i secondi devono essere impugnati con l’ordinaria azione di annullamento. Nel caso concreto, il precedente giudicato non imponeva alla Regione un comportamento puntuale e vincolato, ma lasciava margini di discrezionalità nella riedizione del potere. La Regione aveva svolto una nuova istruttoria, ridefinito l’ambito della cooperazione e adottato un accordo con oggetto diverso e più circoscritto, limitato alla gestione dell’archivio informatico regionale, escludendo le attività attinenti alla gestione sostanziale della tassa automobilistica già ritenute illegittime. Il nuovo atto era inoltre riferito a un periodo temporale diverso e fondato su una nuova valutazione amministrativa e su motivazioni differenti. La legittimità e la ragionevolezza di tale nuovo segmento procedimentale dovevano quindi essere valutate nel giudizio ordinario di cognizione, non in sede di ottemperanza. Il giudizio è proseguito quanto all’appello contro la sentenza definitiva; le spese sono state rinviate alla decisione definitiva.

Norme richiamate

• art. 112 c.p.a.

  “azione di ottemperanza” e “domande proposte dalla società ricorrente a norma degli artt. 114 e 112 co. 3 c.p.a.”

  Il giudizio di ottemperanza è esperibile per ottenere l’attuazione del giudicato e, in presenza di atti violativi o elusivi, per farne dichiarare la nullità.

• art. 114 c.p.a.

  “dichiarando tali atti nulli, ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. b, cod. proc. amm.”

  La nullità in sede di ottemperanza riguarda gli atti successivi che violano o eludono il giudicato.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  “con predeterminazione dei criteri, ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a.”

  La disposizione è richiamata dall’appellante in relazione alla richiesta risarcitoria, ma la questione non è decisa con la presente sentenza non definitiva.

• art. 119, comma 1, lett. a), c.p.a.

  “rito abbreviato ex artt. 119 co. 1 lett. a) e 120 c.p.a.”

  Il giudizio di annullamento è stato separato dall’ottemperanza e trattato secondo il rito speciale previsto per la materia.

• art. 120 c.p.a.

  “rito abbreviato ex artt. 119 co. 1 lett. a) e 120 c.p.a.”

  La controversia relativa all’azione di annullamento è stata assoggettata al rito speciale appalti.

• art. 12, paragrafo 4, direttiva 2014/24/UE

  “le condizioni di cui all’art. 12 paragrafo 4 della direttiva 2014/24/UE [...] sono cumulative”

  Le condizioni che consentono la cooperazione tra amministrazioni senza gara devono ricorrere cumulativamente; la presente sentenza, tuttavia, non decide la legittimità sostanziale del nuovo accordo, riservata al giudizio di annullamento.

• art. 51, commi 2-bis e 2-ter, d.l. n. 124/2019, convertito con l. n. 157/2019

  “gestione dell’archivio informatico regionale delle tasse automobilistiche”

  La disposizione è richiamata quale base normativa del nuovo accordo, ma non è oggetto di definitiva valutazione sostanziale nella presente pronuncia.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  “riproposizione, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., delle censure”

  Le censure non esaminate o assorbite in primo grado possono essere riproposte in appello; la loro decisione è stata però rinviata con riguardo all’appello contro la sentenza definitiva.

Massime di principio

• Il giudizio di ottemperanza è utilizzabile contro un atto successivo al giudicato solo quando l’atto violi direttamente il contenuto vincolante della pronuncia o ne eluda gli effetti; se l’atto è autonomamente lesivo perché disciplina spazi non coperti dal giudicato, deve essere impugnato con l’ordinaria azione di annullamento.
• Quando il giudicato non impone all’amministrazione un comportamento puntuale e privo di margini di scelta, la riedizione del potere mediante nuova istruttoria, diversa motivazione o modifica dell’oggetto dell’intervento non integra, di per sé, violazione o elusione del giudicato.
• La circostanza che un nuovo provvedimento sia adottato in conseguenza di un precedente annullamento non comporta automaticamente la sua sottoposizione al giudizio di ottemperanza: occorre verificare in concreto se esso riproduca il vizio già accertato oppure costituisca l’esito di un autonomo e rinnovato esercizio del potere.
• La legittimità e la ragionevolezza di un nuovo atto amministrativo adottato dopo un giudicato, quando residuino margini di discrezionalità amministrativa, devono essere contestate mediante l’ordinaria azione di cognizione davanti al giudice competente, non mediante la domanda di ottemperanza.

Come è indicizzato