Tribunale, Sentenza T-751/17

Accesso ai documenti e pre-notificazione in materia di aiuti di Stato

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE contro il diniego della Commissione di comunicare una lettera del 22 marzo 2017 inviata alle autorità francesi in merito a un progetto di protocollo d’indennizzo EDF connesso alla chiusura della centrale nucleare di Fessenheim. Il Tribunale affronta, in particolare, il rapporto tra il regolamento n. 1049/2001 sull’accesso ai documenti e il regime UE degli aiuti di Stato, nonché alcune censure basate sulla Carta dei diritti fondamentali e sulla direttiva 2006/111/CE.

Parti e oggetto del procedimento

I ricorrenti sono quattro enti territoriali francesi interessati dalla presenza della centrale sul loro territorio: Commune de Fessenheim, Communauté de communes Pays Rhin-Brisach, Conseil départemental du Haut-Rhin e Conseil régional Grand Est Alsace Champagne-Ardenne Lorraine. La convenuta è la Commissione europea; interviene a sostegno della Commissione la Repubblica francese.

Fatti essenziali

I ricorrenti avevano chiesto l’accesso a una presunta "decisione" della Commissione in materia di aiuti di Stato relativa al progetto di protocollo d’indennizzo della EDF. La Commissione ha chiarito che il documento richiesto era una lettera del 22 marzo 2017, con cui essa, in fase di pre-notificazione, riteneva che non vi fossero obiezioni, allo stato degli atti, al progetto francese. Con la decisione impugnata del 18 ottobre 2017 la Commissione ha negato l’accesso, richiamando l’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.

Questioni esaminate dal Tribunale

Il Tribunale ha verificato:

• se il documento rientrasse nella disciplina del regolamento 2015/1589 e se tale atto imponesse la sua divulgazione;
• se la Commissione potesse opporre la presunzione generale di riservatezza relativa ai documenti di un fascicolo sugli aiuti di Stato anche a un documento di pre-notificazione;
• se fosse stato sufficientemente motivato il diniego di accesso;
• se fosse stata correttamente applicata l’eccezione sugli interessi commerciali e se sussistesse un interesse pubblico prevalente;
• se il diniego violasse la direttiva 2006/111/CE, l’articolo 42 della Carta e l’articolo 47 della Carta.

Normativa rilevante

Il Tribunale richiama, tra le altre, le seguenti fonti:

• regolamento (CE) n. 1049/2001 sull’accesso del pubblico ai documenti;
• regolamento (UE) 2015/1589 sulle modalità di applicazione dell’articolo 108 TFUE;
• direttiva 2006/111/CE sulla trasparenza delle relazioni finanziarie fra Stati membri e imprese pubbliche;
• articoli 42 e 47 della Carta dei diritti fondamentali;
• articoli 15, paragrafo 3, 108, paragrafo 3, 263 e 277 TFUE.

Regolamento 2015/1589 e pre-notificazione

Il Tribunale respinge anzitutto l’argomento secondo cui il regolamento 2015/1589 imporrebbe la pubblicità del documento richiesto. Sottolinea che la pre-notificazione consiste in scambi volontari e informali tra Commissione e Stato membro anteriori alla notifica formale di una misura potenzialmente qualificabile come aiuto di Stato. Le disposizioni del regolamento 2015/1589 si applicano solo a partire dalla notifica; inoltre, il documento controverso non è una decisione adottata al termine del procedimento, ma un parere non vincolante espresso in fase preliminare.

Presunzione generale di riservatezza e articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001

Il punto centrale della pronuncia riguarda l’estensione della presunzione generale di riservatezza ai documenti scambiati nella pre-notificazione. Il Tribunale richiama la giurisprudenza secondo cui i documenti del fascicolo sugli aiuti di Stato possono essere coperti da una presunzione generale di riservatezza per preservare il clima di fiducia tra Stato membro e Commissione e per non compromettere l’efficacia del sistema di controllo degli aiuti di Stato.

Il Tribunale afferma che questa logica vale anche per gli scambi preliminari di pre-notificazione, poiché:

• tali scambi possono sfociare in un esame preliminare o in un’indagine formale;
• consentire la divulgazione dei documenti di pre-notificazione svuoterebbe di efficacia la presunzione applicabile ai successivi documenti del fascicolo;
• la cooperazione volontaria degli Stati membri è essenziale per il buon esito della fase informale, come confermato dal codice delle migliori pratiche.

Perciò il semplice fatto che il documento faccia parte di uno scambio di pre-notificazione è sufficiente a giustificarne il diniego sulla base della presunzione generale di riservatezza, senza necessità di un esame individuale del documento.

Motivazione del diniego

Il Tribunale respinge anche la censura di difetto di motivazione. Ricorda che, quando l’istituzione si avvale di una presunzione generale di riservatezza, la motivazione non deve analizzare in dettaglio tutti gli elementi del documento richiesto, ma deve esporre chiaramente il ragionamento seguito. Nel caso di specie la Commissione aveva spiegato che:

• il documento era inserito in una pre-notificazione sugli aiuti di Stato;
• i suoi servizi avevano ritenuto, allo stato, non sussistenti obiezioni al progetto;
• i documenti del fascicolo relativo agli aiuti di Stato sono coperti da presunzione generale di riservatezza;
• la divulgazione potrebbe dissuadere gli Stati membri dal cooperare.

Secondo il Tribunale, tali indicazioni consentivano ai ricorrenti di comprendere il diniego e al giudice di esercitare il controllo giurisdizionale.

Eccezione sugli interessi commerciali e interesse pubblico prevalente

Quanto all’eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali, il Tribunale la dichiara inoperante, poiché il diniego poteva già essere validamente fondato sull’eccezione concernente gli obiettivi delle attività di indagine. Analogamente non esamina la deduzione di un interesse pubblico prevalente, perché i ricorrenti l’avevano collegata soltanto all’eccezione sugli interessi commerciali e non a quella, ritenuta decisiva, sulle attività di indagine.

Direttiva 2006/111/CE

Il Tribunale esclude che la direttiva 2006/111/CE possa fondare un diritto dei ricorrenti ad ottenere il documento. La direttiva impone obblighi di trasparenza finanziaria agli Stati membri e disciplina la tenuta delle informazioni contabili da parte delle imprese pubbliche, ma non contiene alcuna disposizione che obblighi o autorizzi la Commissione a comunicare a terzi documenti acquisiti in tale contesto. L’articolo 3, lettera f), richiamato dai ricorrenti, si limita a includere la compensazione di oneri pubblici tra le relazioni finanziarie da rendere trasparenti, senza introdurre un obbligo di divulgazione verso i terzi.

Articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali

La censura basata sull’articolo 42 della Carta è respinta per due ragioni. In primo luogo, la parte del ricorso che sembrava prospettare un’eccezione di illegittimità del regolamento n. 1049/2001 ai sensi dell’articolo 277 TFUE è stata ritenuta irricevibile, perché non adeguatamente formulata nell’atto introduttivo. In secondo luogo, sul merito, il Tribunale osserva che il diritto di accesso ai documenti è esercitato alle condizioni stabilite dall’articolo 15, paragrafo 3, TFUE e dal regolamento n. 1049/2001. Poiché il diniego era conforme a tale regolamento, non vi è violazione dell’articolo 42.

Articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali

Anche il motivo relativo al diritto a un ricorso effettivo viene respinto. I ricorrenti sostenevano di non poter impugnare davanti al giudice dell’Unione la decisione asseritamente contenuta nel documento negato; tuttavia il Tribunale osserva che il documento controverso non contiene una decisione vincolante, ma solo un parere non vincolante espresso in pre-notificazione. Inoltre, la domanda di accesso non riguardava il protocollo di indennizzo in sé, e il regolamento n. 1049/2001 non disciplina la produzione delle prove nei processi nazionali o unionali. In ogni caso, spetta al giudice nazionale regolare l’acquisizione dei documenti nell’ambito del contenzioso interno.

Esito del ricorso e spese

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso. Condanna i ricorrenti alle spese sostenute dalla Commissione; la Repubblica francese, interveniente, sopporta le proprie spese.

Principi emergenti

Dalla sentenza emerge che:

• la presunzione generale di riservatezza in materia di aiuti di Stato può estendersi anche ai documenti scambiati nella fase di pre-notificazione;
• il diniego di accesso fondato su tale presunzione non richiede, in linea di principio, un esame individuale del documento richiesto;
• le norme sulla trasparenza finanziaria delle imprese pubbliche non creano un autonomo diritto dei terzi all’accesso ai documenti detenuti dalla Commissione;
• il diritto di accesso della Carta opera nei limiti fissati dal diritto derivato che lo attua.