Corte di giustizia, Sentenza C-391/16

Validità dell’articolo 14, paragrafi 4-6, della direttiva 2011/95/UE

La pronuncia riguarda tre rinvii pregiudiziali riuniti, provenienti dal Nejvyšší správní soud ceco e dal Conseil du contentieux des étrangers belga, relativi alla disciplina dell’asilo e del rifugiato. La Corte è chiamata a verificare se le ipotesi di revoca, cessazione o rifiuto dello status di rifugiato previste dall’articolo 14, paragrafi 4, 5 e 6, della direttiva 2011/95 siano compatibili con la Convenzione di Ginevra, l’articolo 18 della Carta e l’articolo 78, paragrafo 1, TFUE.

Contesto normativo internazionale e dell’Unione

La Corte richiama la Convenzione di Ginevra del 1951 e il Protocollo del 1967, sottolineando che tutti gli Stati membri ne sono parti, mentre l’Unione non lo è. Ricorda inoltre che la direttiva 2011/95, adottata sulla base dell’articolo 78, paragrafo 2, TFUE, si inserisce nel sistema europeo comune di asilo e mira ad applicare criteri comuni di riconoscimento e contenuto della protezione internazionale.

In particolare, vengono in rilievo:

• l’articolo 1, sezione A, della Convenzione di Ginevra, che definisce il rifugiato;
• l’articolo 1, sezioni C e F, sulle cessazioni e sulle esclusioni;
• l’articolo 33, paragrafo 2, sul divieto di refoulement con eccezioni per sicurezza e pericolosità grave;
• gli articoli 11, 12, 13, 14, 21, 24, 28 e 34 della direttiva 2011/95.

Fatti dei procedimenti principali

Nella causa C-391/16, un cittadino ceceno aveva ottenuto asilo in Repubblica ceca, ma il Ministro dell’Interno ne aveva revocato il diritto a causa di condanne penali gravi e della valutazione di pericolo per la sicurezza dello Stato.

Nella causa C-77/17, un cittadino ivoriano, dopo condanne per reati violenti e sessuali, si era visto negare il riconoscimento dello status di rifugiato e la protezione sussidiaria dal commissario generale belga, che aveva tuttavia escluso un allontanamento diretto verso la Costa d’Avorio per il rischio di persecuzioni.

Nella causa C-78/17, un cittadino della Repubblica democratica del Congo, già riconosciuto rifugiato, aveva visto revocare tale status dopo una condanna a 25 anni per omicidio e furto aggravato, con parere favorevole all’allontanamento emesso dal commissario generale.

Questioni pregiudiziali

I giudici del rinvio chiedevano sostanzialmente se l’articolo 14, paragrafi 4 e 5, della direttiva:

• crei una nuova clausola di esclusione o di rifiuto dello status di rifugiato non prevista dalla Convenzione di Ginevra;
• sia quindi invalido perché incompatibile con l’articolo 18 della Carta e l’articolo 78, paragrafo 1, TFUE;
• oppure debba essere interpretato in modo conforme, così da non incidere sulla nozione sostanziale di rifugiato e garantire comunque i diritti minimi della Convenzione.

Per l’articolo 14, paragrafo 6, era inoltre in discussione la portata dei diritti garantiti alle persone cui si applicano i paragrafi 4 e 5.

Ragionamento della Corte: competenza e criterio interpretativo

La Corte afferma anzitutto la propria competenza a controllare la validità della direttiva 2011/95 alla luce dell’articolo 78, paragrafo 1, TFUE e dell’articolo 18 della Carta. Sebbene l’Unione non sia parte della Convenzione di Ginevra, tali disposizioni di diritto primario impongono che la politica comune in materia di asilo sia conforme a detta convenzione.

Richiamando il principio di interpretazione conforme, la Corte osserva che, quando una disposizione del diritto derivato è suscettibile di più letture, va preferita quella che ne preserva la validità e la rende compatibile con il diritto primario.

Distinzione tra qualità di rifugiato e status di rifugiato

La Corte chiarisce un punto centrale: nel sistema della direttiva 2011/95, la "qualità di rifugiato" e lo "status di rifugiato" non coincidono.

• La qualità di rifugiato, ai sensi dell’articolo 2, lettera d), deriva dal soddisfacimento dei requisiti materiali di protezione.
• Lo status di rifugiato, ai sensi dell’articolo 2, lettera e), è il riconoscimento formale di tale qualità da parte dello Stato membro.

Ne consegue che il soggetto che soddisfa i requisiti del capo III della direttiva è già, per ciò stesso, rifugiato ai sensi dell’articolo 1, sezione A, della Convenzione di Ginevra, anche se lo status formale possa essere revocato o negato in determinate circostanze.

Articolo 14, paragrafi 4 e 5: nessuna nuova clausola di esclusione sostanziale

La Corte ritiene che le ipotesi di revoca o diniego previste dall’articolo 14, paragrafi 4 e 5, corrispondano, in sostanza, alle ipotesi in cui la direttiva e la Convenzione consentono il respingimento di un rifugiato per ragioni di sicurezza o pericolosità grave.

Tuttavia, ciò non significa che tali disposizioni creino una nuova causa di esclusione dal concetto sostanziale di rifugiato. La persona che continui a soddisfare i requisiti dell’articolo 2, lettera d), non perde la qualità di rifugiato; perde, semmai, il riconoscimento formale e i benefici collegati allo status previsto dalla direttiva.

La Corte sottolinea anche che la direttiva offre, sotto questo profilo, una protezione più ampia della Convenzione di Ginevra, perché l’allontanamento resta comunque vincolato ai diritti fondamentali della Carta, in particolare agli articoli 4 e 19, paragrafo 2, che vietano in modo assoluto trattamenti inumani o degradanti.

Articolo 14, paragrafo 6: diritti minimi residui

Quanto all’articolo 14, paragrafo 6, la Corte interpreta la formula secondo cui i soggetti interessati godono dei diritti di cui agli articoli 3, 4, 16, 22, 31, 32 e 33 della Convenzione di Ginevra "o di diritti analoghi" nel senso cumulativo, non alternativo.

La norma va quindi intesa nel senso che lo Stato membro, quando applica i paragrafi 4 o 5:

• deve garantire almeno i diritti espressamente richiamati;
• deve inoltre assicurare gli altri diritti della Convenzione che spettano a qualsiasi rifugiato presente nel territorio e che non presuppongono una residenza regolare.

La Corte aggiunge che, se il rifugiato è autorizzato a soggiornare legalmente per altra base giuridica, nulla impedisce allo Stato di riconoscergli tutti i diritti collegati alla qualità di rifugiato.

Rapporto con il divieto di respingimento

La Corte distingue nettamente tra la possibilità di respingimento prevista dall’articolo 33, paragrafo 2, della Convenzione di Ginevra e la disciplina dell’Unione.

Anche se la Convenzione consente, in casi eccezionali, il respingimento di un rifugiato per sicurezza o pericolosità, la direttiva 2011/95 non può essere applicata in modo da consentire un allontanamento che esporrebbe la persona a trattamenti vietati dall’articolo 4 o dall’articolo 19, paragrafo 2, della Carta. In tale ipotesi, lo Stato membro non può derogare al principio di non refoulement.

Dispositivo

La Corte conclude che dall’esame dell’articolo 14, paragrafi 4-6, della direttiva 2011/95 non risultano elementi tali da incidere sulla validità di tali disposizioni alla luce dell’articolo 78, paragrafo 1, TFUE e dell’articolo 18 della Carta.

Principi affermati per la pratica

Per gli operatori, la sentenza chiarisce che:

• la revoca o il diniego dello status di rifugiato per ragioni di sicurezza non elimina automaticamente la qualità sostanziale di rifugiato;
• il diritto dell’Unione consente una disciplina differenziata tra status formale e protezione minima residua;
• resta intangibile il divieto di allontanare verso un rischio reale di torture o trattamenti inumani o degradanti;
• gli Stati membri devono comunque garantire i diritti minimi espressamente previsti dalla Convenzione di Ginevra e dalla direttiva.