Sentenza n. 1259/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

Il Consorzio ha impugnato la deliberazione n. 22/35 del 23 aprile 2025, che lo includeva nell’elenco GAP qualificandolo come ente strumentale controllato dalla Regione ai sensi dell’art. 11-ter del d.lgs. n. 118/2011, nonché gli atti successivi che potevano confermare tale inclusione e la deliberazione n. 47/16 del 10 settembre 2025, con cui l’elenco è stato confermato in via definitiva. Ha dedotto, in sintesi, violazione dell’art. 17 della l.r. n. 6/2008, come modificato dalla l.r. n. 31/2016, e delle altre disposizioni regionali e statali indicate, sostenendo che i Consorzi sono enti pubblici vigilati, non enti strumentali controllati, e che la normativa regionale li esclude dall’applicazione del d.lgs. n. 118/2011. Ha inoltre lamentato la violazione del giudicato formatosi sulle sentenze del TAR Sardegna del 10 agosto 2020, che avevano annullato la precedente deliberazione regionale n. 60/30 del 2018; difetto di istruttoria e di motivazione, poiché non sarebbero intervenuti elementi normativi nuovi; contraddittorietà della deliberazione n. 22/35, che disponeva l’inclusione nel GAP ma rinviava l’applicazione della disciplina contabile a successive modifiche statutarie e regolamentari; e contraddittorietà della conferma del 2025, dato che i Consorzi erano stati riclassificati come enti partecipati non rilevanti. La Regione ha eccepito l’inammissibilità o improcedibilità per mancata illustrazione dell’interesse leso e per acquiescenza alla deliberazione n. 32/54.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i due ricorsi per motivi aggiunti, ritenendo infondate tutte le censure, esaminate congiuntamente. Ha distinto l’inclusione nel GAP dall’applicazione ai Consorzi delle regole di contabilità e di redazione dei bilanci del d.lgs. n. 118/2011: la prima individua il perimetro rilevante per il bilancio consolidato regionale e può riguardare enti non direttamente assoggettati alle regole contabili del decreto; la seconda resta subordinata al percorso di modifica degli statuti e di adozione del regolamento contabile. Per l’inclusione nel GAP occorre verificare in concreto la sussistenza di una delle condizioni di controllo dell’art. 11-ter, alla luce della disciplina propria dell’ente, senza che siano decisive qualificazioni attribuitegli da altre norme per finalità diverse. Applicando tale criterio, il Collegio ha ritenuto che gli artt. 5, 15, 37, 38, 39 e 40 della l.r. n. 6/2008 configurino una relazione di controllo o influenza regionale riconducibile alle condizioni di cui alle lettere b), d) ed e) dell’art. 11-ter: in particolare, rilevano i poteri regionali di indirizzo e controllo, gli interventi sugli organi consortili, la vigilanza e la possibilità di commissariamento, nonché i finanziamenti regionali. L’inclusione nell’elenco GAP è stata quindi giudicata legittima e non in contrasto con le sentenze del 2020, che riguardavano la diversa imposizione dell’applicazione diretta del d.lgs. n. 118/2011. Il TAR ha prescisso dall’esame dell’eccezione regionale d’inammissibilità. Spese compensate.

Norme richiamate

• Allegato 4/4 al d.lgs. 118/2011

  Resta fermo, peraltro, in linea con quanto detto sopra, che il GAP comprende enti e società partecipate anche non direttamente coinvolti nell’applicazione del decreto legislativo n. 118/2011 (che riguarda la contabilità finanziaria e integrata), atteso che l’inclusione nel GAP dipende dalla relazione di controllo o influenza esercitata dall’ente capogruppo, come definita dal “Principio contabile applicato concernente il bilancio consolidato” di cui all’Allegato n. 4/4, e non dal fatto che si applichino o meno direttamente le disposizioni del citato d.lgs. n. 118/2011 sulla redazione dei bilanci.

  L’inclusione nel GAP ha una funzione distinta dall’assoggettamento alle regole contabili del d.lgs. n. 118/2011: dipende dalla relazione di controllo o influenza e può riguardare anche enti non direttamente soggetti alle norme del decreto sulla redazione dei bilanci.

• art. 11-ter d.lgs. 118/2011

  Per verificare se un ente, organismo o società (nel caso di specie, il Consorzio di Bonifica) debba o meno essere incluso nel “gruppo amministrazione pubblica” occorre quindi stabilire se esso si trovi in almeno una delle condizioni di cui al citato art. 11-ter del d.lgs. n. 118/2011 e se, conseguentemente, esso possa (e debba) essere qualificato “ente strumentale controllato”, all’esito di una indagine da effettuarsi alla luce della disciplina propria dell’ente, organismo o società in questione.

  La qualificazione ai fini dell’inclusione nel GAP richiede una verifica concreta della ricorrenza di almeno una delle condizioni di controllo previste dall’art. 11-ter, considerando la disciplina specifica dell’ente.

• art. 17 l.r. 6/2008

  L’applicazione del d.lgs. n. 118/2011 (“Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42”) resta rimessa, invece, secondo quanto disposto dalla normativa e riconosciuto da questo Tribunale nelle predette sentenze del 2020, ad un processo che richiede la definizione delle necessarie modifiche statutarie e di un apposito regolamento di contabilità (ora approvato con la D.G.R. n. 32/54 del 18.6.2025), processo che è tuttora in corso.

  Per i Consorzi, l’applicazione delle regole contabili del d.lgs. n. 118/2011 richiede il percorso di adeguamento statutario e regolamentare; tale requisito non impedisce, di per sé, l’inclusione nel GAP.

• artt. 5, 15, 37, 38, 39 e 40 l.r. 6/2008

  Dalla disamina delle richiamate disposizioni emerge una peculiare relazione di controllo o influenza esercitata dalla Regione sui Consorzi di Bonifica, riconducibile alle condizioni di cui alle lettere b) (“potere assegnato da legge, statuto o convenzione di nominare o rimuovere la maggioranza dei componenti degli organi decisionali, competenti a definire le scelte strategiche e le politiche di settore, nonché a decidere in ordine all’indirizzo, alla pianificazione ed alla programmazione dell’attività di un ente o di un’azienda”), d) (“obbligo di ripianare i disavanzi, nei casi consentiti dalla legge, per percentuali superiori alla propria quota di partecipazione”) ed e) (“influenza dominante in virtù di contratti o clausole statutarie, nei casi in cui la legge consente tali contratti o clausole. I contratti di servizio pubblico e di concessione, stipulati con enti o aziende che svolgono prevalentemente l’attività oggetto di tali contratti, comportano l'esercizio di influenza dominante”) del più volte citato art. 11-ter del d.lgs. n. 118/2011.

  I poteri regionali di indirizzo, vigilanza, controllo, intervento sugli organi consortili e finanziamento, previsti dalla legge regionale, possono configurare una relazione di controllo o influenza rilevante ai fini dell’art. 11-ter e giustificare l’inclusione dei Consorzi nel GAP.

Massime di principio

• L’inclusione di un ente nel Gruppo Amministrazione Pubblica ai fini del bilancio consolidato è distinta dall’applicazione diretta a quell’ente delle regole di contabilità e di redazione dei bilanci del d.lgs. n. 118/2011; l’inclusione dipende dalla relazione di controllo o influenza definita dal principio contabile applicato.
• La qualificazione di un ente come strumentale controllato ai fini dell’inclusione nel GAP deve essere accertata in concreto verificando la ricorrenza di almeno una delle condizioni previste dall’art. 11-ter del d.lgs. n. 118/2011 e considerando la disciplina propria dell’ente.
• Le qualificazioni attribuite a un ente da altre disposizioni per finalità diverse, come quella di ente vigilato, non escludono automaticamente la sua qualificazione come ente strumentale controllato ai fini funzionali e specifici dell’inclusione nel GAP.
• Poteri normativamente previsti di indirizzo e controllo, intervento sugli organi, vigilanza, commissariamento e finanziamento possono concorrere a integrare una relazione di controllo o influenza rilevante ai sensi dell’art. 11-ter del d.lgs. n. 118/2011.
• Il giudicato che annulla un atto per l’imposizione dell’applicazione diretta delle regole contabili del d.lgs. n. 118/2011 non preclude, di per sé, una successiva inclusione dell’ente nel GAP quando questa abbia oggetto e presupposti distinti.

Come è indicizzato