Corte di giustizia, Sentenza C-681/23

Restrictive measures contro un imprenditore russo: criterio di beneficio o sostegno al regime Lukashenko

La pronuncia riguarda un appello contro la sentenza del Tribunale che aveva respinto il ricorso di annullamento proposto da Mikail Safarbekovich Gutseriev contro vari atti del Consiglio relativi alle misure restrittive dell’Unione in vista della situazione in Bielorussia. Il caso concerneva sia l’inserimento iniziale del nome del ricorrente nelle liste, sia il successivo mantenimento della designazione.

Fatti e contesto normativo

Il regime sanzionatorio si fonda sulla Decisione 2012/642/PESC e sul Regolamento (CE) n. 765/2006, come modificato dagli atti di esecuzione del 2021 e del 2022. In particolare:

• l’articolo 3, paragrafo 1, lettera b), della Decisione 2012/642 prevede il divieto di ingresso e transito per le persone elencate che beneficiano o sostengono il regime Lukashenko;
• l’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), della medesima decisione e l’articolo 2, paragrafo 5, del Regolamento n. 765/2006 impongono il congelamento dei fondi per tali persone;
• l’articolo 8, paragrafo 2, della decisione prevede il riesame costante delle misure;
• l’articolo 8a, paragrafo 4, del regolamento richiede il riesame periodico delle liste almeno ogni 12 mesi.

Il ricorrente era stato inserito nelle liste perché ritenuto un importante uomo d’affari russo con interessi in Bielorussia e, secondo il Consiglio, una persona che beneficiava del regime o lo sosteneva, in ragione di rapporti personali con Lukashenko, di attività economiche in settori strategici e di vari episodi ritenuti indicativi di vicinanza al regime.

Procedimento dinanzi al Tribunale

Dinanzi al Tribunale il ricorrente aveva dedotto quattro motivi principali:

• errata interpretazione dei concetti di "sostegno" e "beneficio";
• violazione dei diritti fondamentali;
• eccezione di illegittimità dell’articolo 4, paragrafo 1, della Decisione 2012/642 e dell’articolo 2, paragrafo 5, del Regolamento n. 765/2006;
• violazione dei diritti di difesa.

Il Tribunale aveva respinto integralmente il ricorso.

Questioni sollevate in appello

In appello il ricorrente ha articolato tre motivi:

• il primo sulla pretesa necessità che il beneficio o il sostegno al regime siano finanziari o materiali;
• il secondo sulla pretesa necessità che il beneficio o il sostegno persistano al momento dell’inclusione o del mantenimento in lista;
• il terzo su asseriti errori manifesti di valutazione del Tribunale nell’apprezzamento dei fatti.

Ragionamento della Corte: interpretazione del criterio "beneficiare di" o "sostenere"

La Corte ha respinto la tesi secondo cui il criterio sarebbe limitato ai soli vantaggi finanziari o materiali diretti. Richiamando i considerando della Decisione 2012/642, ha confermato che la finalità del regime è aumentare la pressione sul regime Lukashenko affinché modifichi le proprie politiche e ponga fine alle violazioni di diritti umani, democrazia e Stato di diritto in Bielorussia.

Da tale finalità discende che:

• il criterio può comprendere anche forme diverse di sostegno o beneficio rispetto a quelle finanziarie o materiali;
• il riferimento del considerando 6 a persone ed entità che sostengono il regime, in particolare ma non esclusivamente sul piano finanziario o materiale, conferma un’interpretazione non restrittiva;
• il fatto che altri regimi sanzionatori abbiano adottato formule diverse non impone di leggere in modo più limitato il testo applicabile al caso di specie.

La Corte ha inoltre chiarito che il richiamo alla sentenza Chyzh e Others v Council era infondato, perché in tale precedente il Tribunale aveva soltanto escluso la prova della specifica allegazione di sostegno finanziario, senza affermare un principio di interpretazione esclusivamente materiale del criterio.

Permanenza dei presupposti al momento dell’inserimento e del mantenimento

Quanto al secondo motivo, la Corte lo ha respinto rilevando che la censura del ricorrente si fondava su una premessa fattuale errata: il Tribunale aveva accertato che, al momento sia degli atti iniziali sia di quelli di mantenimento, il ricorrente era ancora azionista di società collegate al gruppo Safmar. In assenza di deduzione di distorsione manifesta dei fatti, la censura era quindi inammissibile in appello.

La Corte ha anche osservato che i passaggi del Tribunale invocati dal ricorrente erano, comunque, esposti solo ad abundantiam; di conseguenza, eventuali errori in quelle parti non avrebbero inciso sul dispositivo.

Valutazione del terzo motivo: elementi di fatto e contesto economico

Sul terzo motivo la Corte ha esaminato varie contestazioni relative alla valutazione di specifici elementi:

• il progetto Nezhinsky nel settore del potassio;
• vantaggi economici connessi al finanziamento di GCM;
• la continuità delle forniture petrolifere delle società Russneft e Neftisa;
• la relazione personale con Lukashenko e altri elementi di contesto;
• la pretesa presunzione che gli imprenditori di rilievo in Bielorussia dipendano dal regime.

La Corte ha respinto le censure principali osservando che il Tribunale non aveva creato una presunzione automatica, ma aveva tratto la propria conclusione da un insieme di indizi concreti, precisi e concordanti. In particolare, il Tribunale aveva valorizzato il contesto dell’economia bielorussa, caratterizzato dal controllo del regime e da un sistema che premia la lealtà, nonché la posizione del ricorrente in settori strategici come petrolio e potassio.

La Corte ha poi rilevato che:

• il ricorrente cercava in parte una nuova valutazione dei fatti, non consentita in appello;
• alcune censure introducevano argomenti nuovi o non esaminabili;
• il Tribunale aveva potuto considerare la garanzia del governo bielorusso, già presente nel materiale istruttorio trasmesso dal Consiglio;
• la continuità delle forniture di petrolio da parte delle società collegate al ricorrente costituiva un elemento idoneo a mostrare la sua vicinanza al regime.

Irrilevanza delle censure sui motivi ulteriori della designazione

Il ricorrente lamentava anche che il Tribunale non avesse esaminato separatamente tutti i motivi indicati dal Consiglio. La Corte ha risposto che, in materia di misure restrittive, se anche uno solo dei motivi è sufficientemente preciso, provato e idoneo a fondare la decisione, eventuali vizi degli altri motivi non comportano l’annullamento dell’atto. Poiché il Tribunale aveva già ritenuto sufficienti i primi due motivi, le censure relative agli altri erano inefficaci.

Decisione e spese

La Corte ha quindi:

• respinto integralmente l’appello;
• confermato la sentenza del Tribunale;
• condannato il ricorrente a sopportare le proprie spese e a rifondere quelle del Consiglio.

Principio affermato

La sentenza conferma che, nel regime sanzionatorio UE relativo alla Bielorussia, il criterio del beneficio o sostegno al regime Lukashenko non richiede necessariamente un apporto finanziario o materiale diretto; può essere integrato anche da altri elementi di vicinanza sostanziale al regime, purché il Consiglio li provi in modo sufficiente. Inoltre, nel contesto delle misure restrittive, il controllo del giudice dell’Unione resta limitato alla correttezza giuridica della valutazione, salvo distorsione manifesta dei fatti.