Sentenza n. 360/2026 - Salerno, Sezione 1

Esito

La controversia

L’impresa ha impugnato la nota comunale che aveva respinto l’istanza di revisione prezzi relativa all’anno 2023/2024, chiedendone l’annullamento e l’accertamento del diritto all’adeguamento del corrispettivo, nonché la fissazione di un termine per la quantificazione delle somme e, in subordine, una consulenza tecnica. Ha dedotto violazione dell’art. 2 l. 241/1990, dell’art. 6 l. 537/1993, dell’art. 106 d.lgs. 50/2016, dell’art. 29, comma 1, lett. a), d.l. 4/2022, della clausola contrattuale sulla revisione prezzi e dei principi del giusto procedimento, nonché eccesso di potere per illogicità, sviamento, difetto di istruttoria e di motivazione. In particolare, ha sostenuto che la revisione fosse prevista dall’art. 3 del contratto, che non fosse necessaria una riserva formulata al momento dell’affidamento, della ripresa, della proroga o della stipulazione, che la richiesta potesse essere presentata anche dopo la cessazione del rapporto, che non fosse maturata alcuna prescrizione e che la quantificazione mediante indice ISTAT-FOI dimostrasse l’aumento dovuto, indicato in circa 76.795,53 euro. Il Comune ha resistito, sostenendo l’infondatezza del ricorso.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Il diniego è stato qualificato come provvedimento plurimotivato, sicché era sufficiente la legittimità di una sola ragione autonoma per sostenerlo, con assorbimento delle ulteriori censure. Il Collegio ha ritenuto dirimente la motivazione relativa alla mancata prova dell’onerosità sopravvenuta. La revisione prezzi non opera per il solo aumento generale dei costi né trasforma il corrispettivo in un valore automaticamente indicizzato: l’appaltatore deve dimostrare concretamente l’aumento dei costi dei fattori produttivi, la sua incidenza sull’esecuzione e l’eccedenza rispetto alla normale alea contrattuale, tale da determinare uno squilibrio del sinallagma e compromettere la remuneratività della prestazione. Nel caso concreto, l’impresa si era limitata a richiamare pandemia, conflitto in Ucraina e incremento dei costi, producendo una tabella fondata sulla variazione dell’indice FOI e sulla moltiplicazione della differenza statistica per il numero dei pasti. Tali elementi dimostravano soltanto l’andamento generale dei prezzi, ma non l’effettiva incidenza dei costi di produzione sull’utile né l’insostenibilità economica del contratto. Gli indici ISTAT rilevano, in via suppletiva, per la quantificazione del compenso revisionale e costituiscono il limite massimo della revisione, non la prova automatica del diritto alla revisione. Anche la clausola contrattuale, pur prevedendo la revisione annuale dal secondo anno sulla base dell’indice FOI, è stata interpretata come clausola di revisione e non come meccanismo di indicizzazione automatica: l’indice riguarda il quantum, mentre l’an della revisione presuppone la prova dello squilibrio economico e la successiva istruttoria dell’amministrazione. Il TAR ha inoltre valorizzato la mancanza di concomitanza tra richiesta e svolgimento del rapporto, poiché l’istanza era stata presentata dopo la cessazione del servizio; tale circostanza, pur non integrando necessariamente una decadenza, incide sulla funzione dell’istituto, volto a preservare l’equilibrio contrattuale durante l’esecuzione. È stato infine ritenuto non pertinente l’art. 29, comma 1, lett. a), d.l. 4/2022, applicabile alle procedure i cui bandi o avvisi fossero pubblicati dopo l’entrata in vigore del decreto. La domanda cautelare era stata rinunciata. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  La norma è richiamata tra quelle dedotte come violate; la sentenza non ne sviluppa un’autonoma applicazione decisiva.

• art. 6 l. 537/1993

  L’indice ISTAT dei prezzi al consumo per famiglie di operai e impiegati può essere utilizzato in via suppletiva per quantificare la revisione prezzi e costituisce, salvo prova di circostanze eccezionali, il limite massimo del compenso revisionale; non dimostra da solo la spettanza della revisione.

• art. 106 d.lgs. 50/2016

  La disciplina della revisione prezzi negli appalti non comporta un adeguamento automatico del corrispettivo in base agli indici generali, ma richiede la verifica dello squilibrio contrattuale eccedente la normale alea.

• art. 29, comma 1, lett. a), d.l. 4/2022, convertito dalla l. 25/2022

  alle procedure di affidamento dei contratti pubblici, i cui bandi o avvisi con cui si indice la procedura di scelta del contraente siano pubblicati successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto

  La disciplina speciale invocata non è applicabile a una procedura il cui bando o avviso non risulti pubblicato successivamente all’entrata in vigore del decreto.

• art. 60 d.lgs. 36/2023

  La sentenza lo richiama quale disciplina attualmente vigente della revisione prezzi, nel quadro dell’evoluzione normativa dell’istituto.

• art. 3 del contratto di appalto

  il prezzo unitario del pasto si intende stabilito dall’offerente, a suo rischio e pericolo e quindi fisso ed invariabile per l’intera durata del contratto che si andrà a stipulare per tutte le forniture e indipendente da qualsiasi eventualità, fatta salva la revisione periodica del prezzo, a partire dal secondo anno, con cadenza annuale previa espressa richiesta dell’impresa appaltatrice sulla base della variazione degli indici ISTAT generali dei prezzi al consumo per famiglie di impiegati ed operai in Italia al netto dei tabacchi (indice FOI)

  La clausola configura un meccanismo revisionale e non un’indicizzazione automatica: la variazione FOI opera come parametro del quantum, mentre la spettanza della revisione richiede la prova dell’aumento insostenibile dei costi e dello squilibrio economico del rapporto.

Massime di principio

• La revisione dei prezzi negli appalti pubblici è diretta a preservare l’equilibrio complessivo del sinallagma e la continuità qualitativa della prestazione, senza eliminare la normale alea d’impresa; il mero aumento dei costi entro margini fisiologici non attribuisce alcun diritto all’adeguamento.
• L’appaltatore che chiede la revisione prezzi deve dimostrare concretamente l’aumento dei costi dei fattori produttivi, la relativa incidenza sull’esecuzione e l’eccedenza rispetto alla normale alea contrattuale, tale da determinare uno squilibrio tra prestazione e controprestazione e compromettere la remuneratività del contratto.
• Il mero richiamo alla variazione degli indici ISTAT-FOI e la sua applicazione matematica al numero delle prestazioni non provano la spettanza della revisione: gli indici possono fungere da parametro o limite massimo per la quantificazione, dopo che sia stato dimostrato l’an del diritto.
• Una clausola contrattuale che preveda la revisione periodica sulla base dell’indice FOI deve essere interpretata, salvo diversa inequivoca previsione, come clausola revisionale e non come clausola di indicizzazione automatica; la variazione dell’indice riguarda il quantum e non esonera l’impresa dalla prova dello squilibrio economico.
• In presenza di un provvedimento plurimotivato, la legittimità di una sola motivazione autonoma, logicamente indipendente e idonea a sorreggere l’atto è sufficiente a determinarne la conservazione, con assorbimento delle censure relative alle altre motivazioni. La richiesta di revisione presentata solo dopo la cessazione del rapporto può incidere sulla verifica della concreta funzione riequilibratrice dell’istituto, anche quando non sia prevista una specifica decadenza.

Come è indicizzato