Sentenza n. 3899/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La proprietaria impugnava la sentenza con cui il TAR aveva respinto il ricorso contro i provvedimenti adottati da Roma Capitale in relazione a un immobile censito come laboratorio per arti e mestieri, nel quale erano stati rinvenuti arredi e beni riconducibili alla comodataria. Il Comune aveva contestato un mutamento, almeno parziale, della destinazione d'uso in residenziale e aveva dapprima ordinato la sospensione dei lavori e poi ingiunto il pagamento di una sanzione pecuniaria di 15.000 euro, oltre alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi. Con il primo motivo l'appellante deduceva l'illegittimità dell'irrogazione cumulativa della sanzione pecuniaria e di quella demolitoria, l'erronea applicazione della normativa edilizia regionale e statale, l'estraneità della proprietaria alla condotta abusiva, l'erronea qualificazione urbanistica dell'intervento, l'irragionevolezza della sanzione e vizi di motivazione, istruttoria e travisamento. Con il secondo motivo sosteneva che la presenza di cucina, bagno, letto e armadio non dimostrasse di per sé il mutamento di destinazione d'uso; invocava l'art. 6, comma 4, delle NTA del PRG di Roma, secondo cui l'introduzione di usi diversi non comporta mutamento se contenuta entro il 25% della SUL e non determina incremento del carico urbanistico; lamentava l'inversione dell'onere della prova e il difetto di istruttoria del Comune; contestava inoltre la qualificazione dell'abuso nella sottocategoria RE2, rilevando la contraddizione tra l'affermazione del mutamento senza opere e l'inquadramento in una categoria riferita a interventi suscettibili di alterare superficie, volume, sagoma o aspetto esteriore. In via preliminare l'appellante contestava anche la tardività della memoria comunale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha dichiarato inammissibile, perché tardiva, la memoria depositata da Roma Capitale. Nel merito ha accolto parzialmente l'appello e riformato la sentenza del TAR. Ha ritenuto fondato il primo motivo nella parte relativa alla sanzione pecuniaria: il proprietario non responsabile dell'abuso, pur dovendo collaborare alla rimozione materiale dell'illecito in ragione del rapporto con il bene, non può essere destinatario delle sanzioni pecuniarie edilizie dirette a colpire il responsabile dell'abuso. Poiché l'appellante era proprietaria ma non responsabile del mutamento di destinazione d'uso, la sanzione pecuniaria di 15.000 euro è stata annullata. Tale statuizione ha reso privo di interesse l'esame della censura sull'alternatività o cumulabilità delle sanzioni. Il secondo motivo è stato invece respinto. Il Collegio ha ritenuto non contestato che la comodataria avesse destinato almeno in parte il laboratorio a uso residenziale senza il necessario titolo edilizio. Il limite del 25% previsto dalle NTA non era decisivo, poiché il passaggio dalla categoria produttiva a quella residenziale comportava comunque un incremento del carico urbanistico, trattandosi di categorie funzionali eterogenee. Ai sensi dell'art. 23-ter d.P.R. 380/2001, il mutamento di destinazione d'uso è rilevante anche senza opere quando comporta l'assegnazione dell'immobile a una diversa categoria funzionale; secondo il richiamato orientamento giurisprudenziale, il mutamento tra categorie diverse determina un differente carico urbanistico e richiede il permesso di costruire. L'appello è stato quindi accolto soltanto nella parte relativa alla sanzione pecuniaria, con annullamento della determinazione dirigenziale del 1° marzo 2016 n. 406 nei limiti indicati in motivazione. Le spese del doppio grado sono state compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 16, comma 5, l.r. Lazio n. 15/2008

  Qualora le opere siano state eseguite su immobili anche non vincolati compresi nelle zone omogenee A ... il dirigente o il responsabile della struttura comunale competente decide l'applicazione delle sanzioni previste al comma 4 previa acquisizione del parere di cui all'articolo 33, comma 4, del D.P.R. 380/2001

  La disposizione disciplina l'applicazione delle sanzioni edilizie agli immobili ricadenti nelle zone omogenee A, ma non consente di irrogare sanzioni pecuniarie al proprietario incolpevole che non sia responsabile dell'abuso.

• artt. 29, comma 1, e 31, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Il proprietario incolpevole deve prestare collaborazione per la rimozione materiale dell'abuso in ragione del rapporto con il bene, ma non è per ciò stesso destinatario delle sanzioni pecuniarie edilizie dirette ai responsabili dell'abuso.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  Ai fini del presente articolo, il mutamento della destinazione d'uso di un immobile o di una singola unità immobiliare si considera senza opere se non comporta l'esecuzione di opere edilizie ovvero se le opere da eseguire sono riconducibili agli interventi di cui all'articolo 6. [...] costituisce mutamento rilevante della destinazione d'uso ogni forma di utilizzo dell'immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria [...] purché tale da comportare l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale

  Il mutamento di destinazione d'uso è rilevante anche senza opere quando determina il passaggio a una diversa categoria funzionale tra quelle indicate dalla norma; il passaggio tra categorie eterogenee comporta incremento del carico urbanistico e richiede il permesso di costruire.

• art. 6, comma 4, NTA del PRG di Roma Capitale

  L'introduzione di nuovi usi e funzioni all'interno dell'unità immobiliare non comporta cambio di destinazione d'uso [...] se i nuovi usi non eccedono [...] sia il 25% della SUL dell'unità immobiliare sia i 250 mq di SUL, se non appartengono ad una più alta categoria di carico urbanistico

  Il limite quantitativo del 25% non esclude il mutamento di destinazione d'uso quando l'uso introdotto appartiene a una categoria funzionale diversa e determina comunque un aumento del carico urbanistico.

• art. 3 l. 241/1990

  Richiamato tra i motivi di gravame in relazione alla dedotta carenza di motivazione, senza un autonomo accoglimento da parte del Collegio.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  La memoria di Roma Capitale è stata dichiarata inammissibile perché depositata tardivamente rispetto ai termini processuali.

Massime di principio

• Il proprietario incolpevole di un abuso edilizio, pur essendo tenuto a collaborare alla rimozione materiale dell'abuso in ragione della relazione con il bene, non può essere destinatario delle sanzioni pecuniarie edilizie previste per colpire il responsabile dell'illecito, salvo che sia accertata una sua responsabilità nella realizzazione o nella prosecuzione dell'abuso.
• Il mutamento di destinazione d'uso è urbanisticamente rilevante anche in assenza di opere edilizie quando comporta il passaggio dell'immobile a una diversa categoria funzionale tra quelle previste dall'art. 23-ter d.P.R. 380/2001.
• Il passaggio tra categorie funzionali eterogenee determina un incremento del carico urbanistico e rende necessario il permesso di costruire, anche quando la porzione dell'immobile destinata all'uso diverso non supera la soglia quantitativa prevista dalla disciplina urbanistica comunale.
• La soglia percentuale prevista dalle NTA comunali per escludere il mutamento di destinazione d'uso non opera quando l'uso introdotto appartiene a una categoria di carico urbanistico diversa e superiore, poiché in tal caso l'incremento del carico urbanistico deriva dal salto di categoria funzionale.
• La questione relativa all'alternatività o cumulabilità delle sanzioni edilizie non deve essere esaminata quando il ricorrente, in quanto proprietario non responsabile dell'abuso, non può comunque essere destinatario della sanzione pecuniaria contestata.

Come è indicizzato