Sentenza n. 928/2026 - Lecce, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di una cava in attività autorizzata dalla Regione e interessata da domanda di screening VIA e istanza di proroga, ha impugnato il PUG comunale e gli atti del procedimento di formazione e approvazione. Ha dedotto, in primo luogo, violazione della disciplina regionale sulle attività estrattive, del PRAE, del PPTR e dei principi costituzionali di ragionevolezza, libertà di iniziativa economica e tutela della proprietà, nonché eccesso di potere per difetto istruttorio, travisamento dei fatti, manifesta illogicità, contraddittorietà e violazione del legittimo affidamento. In particolare, ha contestato la qualificazione di parte della cava come area agricola e l’introduzione di un divieto generalizzato di attività estrattive e di realizzazione degli impianti connessi, senza considerare l’autorizzazione esistente, la destinazione estrattiva riconosciuta dal PRAE e le possibilità di proroga, rinnovo, riattivazione e ampliamento della cava. Ha inoltre dedotto vizi procedurali nella formazione del PUG, relativi all’esame delle osservazioni, al rispetto dei termini, alla conferenza di servizi e alla mancata approvazione contestuale della Dichiarazione di sintesi prevista dalla normativa VAS. Ha lamentato, infine, violazione delle garanzie partecipative e degli obblighi di trasparenza per l’introduzione, in sede di approvazione, del vincolo di area a rischio archeologico senza ripubblicazione del piano o nuova partecipazione, nonché l’illegittimità della deliberazione consiliare successiva che aveva approvato la Dichiarazione di sintesi, anche per violazione dell’art. 78 TUEL e per insufficienza dei contenuti ambientali.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e i motivi aggiunti nei limiti dell’interesse della ricorrente, annullando in parte qua gli atti impugnati. Ha ritenuto fondato il motivo relativo al divieto generalizzato di attività estrattive e alla non corretta rappresentazione urbanistica dell’area. Pur riconoscendo l’ampia discrezionalità tecnica e amministrativa delle scelte di pianificazione, il Collegio ha rilevato un evidente errore di fatto e un difetto istruttorio, poiché le amministrazioni non avevano considerato che le aree erano interessate da una cava autorizzata e risultavano incluse nella carta giacimentologica del PRAE. Il divieto comunale non poteva ignorare la disciplina del piano regionale di settore, che consente proroga, rinnovo, riattivazione e ampliamento delle cave, né poteva essere introdotto senza ponderare le peculiarità dell’attività estrattiva e i relativi effetti socioeconomici e ambientali. Il TAR ha inoltre ritenuto parzialmente fondato il motivo concernente l’area a rischio archeologico: la mancata ripubblicazione del piano non costituiva, in via generale, vizio procedurale, poiché le modifiche derivanti da prescrizioni regionali non richiedono una nuova pubblicazione salvo che stravolgano il piano; tuttavia, nel caso concreto, l’imposizione del vincolo era irragionevole e viziata da difetto di istruttoria, perché subordinava a preventiva tutela archeologica ogni attività di scavo proprio in un’area destinata all’attività estrattiva e non considerava la disciplina del PRAE relativa ai reperti eventualmente rinvenuti durante la coltivazione. Sono state invece respinte le censure procedurali relative all’iter di approvazione del PUG, poiché il Comune aveva esaminato le osservazioni e rispettato i termini della legge regionale, e quelle relative alla Dichiarazione di sintesi. Quest’ultima, sebbene non elencata nella deliberazione originaria di approvazione, era stata successivamente approvata come allegato integrante con deliberazione consiliare n. 11/2020; il giudice ha ritenuto comprovato che il documento esistesse già e che l’omissione fosse un mero errore materiale. È stata respinta anche la censura di incompatibilità dei consiglieri, trattandosi di una deliberazione meramente rettificativa e non modificativa del PUG. La doglianza sull’insufficienza contenutistica della Dichiarazione di sintesi è stata ritenuta generica. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 11 l.r. Puglia n. 20/2001

  Disciplina il procedimento di formazione, verifica di compatibilità e approvazione del piano urbanistico generale; il TAR ne ha ritenuto rispettati i termini e gli adempimenti procedurali, ma ha annullato in parte qua il risultato pianificatorio per errori di fatto e difetto di istruttoria.

• art. 6 l.r. Puglia n. 22/2019

  strumento «settoriale generale di indirizzo, programmazione e pianificazione economica e territoriale delle attività estrattive nella regione Puglia»

  Attribuisce al PRAE la funzione di pianificazione regionale delle attività estrattive, impedendo che il Comune introduca un divieto generalizzato incompatibile con la disciplina regionale di settore.

• artt. 10, 11, 12 e 13 NTA del PRAE

  Prevedono, rispettivamente, rinnovo, proroga, ampliamento e riattivazione delle cave; tali possibilità devono essere considerate nella pianificazione comunale relativa alle aree estrattive.

• art. 14 NTA del PRAE

  Per le cave autorizzate disciplina il rinvenimento di reperti, imponendo la sospensione dei lavori e la denuncia alle autorità competenti; tale disciplina è stata ritenuta incompatibile con l’applicazione indistinta di una preventiva tutela archeologica a ogni attività di scavo.

• art. 13 l.r. Puglia n. 44/2012

  La dichiarazione di sintesi «costituisce parte integrante del piano o programma»

  La Dichiarazione di sintesi è un documento amministrativo e informativo di chiusura della VAS, che illustra l’integrazione delle considerazioni ambientali, l’incidenza del rapporto ambientale e delle consultazioni e le ragioni della scelta finale.

• art. 14 l.r. Puglia n. 44/2012

  Richiede l’approvazione del piano completo del rapporto ambientale, della Dichiarazione di sintesi e delle misure di monitoraggio; nel caso concreto l’omissione formale dell’allegazione è stata ritenuta sanata dalla successiva deliberazione, quale rettifica di errore materiale.

• art. 17, comma 1, lett. b), d.lgs. n. 152/2006

  La dichiarazione di sintesi è il documento «in cui si illustra in che modo le considerazioni ambientali sono state integrate nel piano o programma e come si è tenuto conto del rapporto ambientale e degli esiti delle consultazioni»

  Definisce contenuto e funzione della Dichiarazione di sintesi nell’ambito della VAS.

• art. 78, comma 2, d.lgs. n. 267/2000

  La disciplina sull’incompatibilità degli amministratori non è stata ritenuta applicabile alla deliberazione meramente rettificativa di un errore materiale, non avente correlazione immediata e diretta con gli interessi degli amministratori.

• art. 9 direttiva 2001/42/CE

  Individua la funzione della Dichiarazione di sintesi quale documento che rende trasparente il modo in cui le considerazioni ambientali, i pareri e le consultazioni hanno inciso sul piano approvato.

Massime di principio

• Le scelte contenute in un piano urbanistico generale sono normalmente espressione di ampia discrezionalità tecnica e amministrativa e sono sindacabili dal giudice amministrativo solo in presenza, tra l’altro, di errori di fatto, violazioni procedurali, illogicità abnormi o conflitto con aspettative qualificate.
• La pianificazione comunale non può introdurre un divieto generalizzato di attività estrattive ignorando la disciplina di un piano regionale di settore che programma e perimetra le attività estrattive e contempla proroga, rinnovo, riattivazione e ampliamento delle cave.
• Quando una pianificazione urbanistica qualifica come area agricola o sottopone a vincoli incompatibili un’area interessata da una cava autorizzata, l’amministrazione deve verificare e considerare la situazione giuridico-fattuale esistente; l’omessa considerazione dell’autorizzazione e della destinazione estrattiva integra difetto istruttorio, travisamento e irragionevolezza.
• L’apposizione di un vincolo archeologico o di una disciplina che subordini ogni attività di scavo a verifiche preventive è illegittima, per difetto di istruttoria e irragionevolezza, se applicata indistintamente a un’area già destinata all’attività estrattiva senza coordinamento con la disciplina speciale prevista per i reperti eventualmente rinvenuti durante la coltivazione.
• La mancata ripubblicazione di uno strumento urbanistico modificato nelle fasi successive non determina di regola l’illegittimità del piano quando le modifiche siano circoscritte e attuative di prescrizioni sovraordinate; la ripubblicazione è necessaria solo se le modifiche stravolgono il piano e comportano sostanzialmente una nuova adozione.
• La Dichiarazione di sintesi della VAS è parte integrante del piano e documenta il modo in cui considerazioni ambientali, rapporto ambientale, pareri e consultazioni hanno inciso sulla scelta finale; la sua successiva allegazione può tuttavia essere ritenuta idonea a sanare una mera omissione materiale quando sia provata la sua preesistenza e la sua effettiva valutazione prima dell’approvazione del piano.

Come è indicizzato