Sentenza n. 1051/2026 - Genova, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha chiesto in via principale l'accertamento della nullità e/o inefficacia del disciplinare comunale e del collegato contratto di permuta stipulato tra il Comune e la società controinteressata, nonché, in via incidentale, la declaratoria di illegittimità, nullità o inefficacia degli atti amministrativi presupposti, tra cui la deliberazione consiliare che aveva autorizzato l'operazione, le determinazioni dirigenziali relative alla procedura selettiva, all'approvazione del disciplinare e alla conferenza di servizi. Il primo motivo deduceva la nullità degli atti negoziali per violazione delle regole sull'evidenza pubblica: secondo il ricorrente, la realizzazione del parcheggio su area pubblica avrebbe richiesto una gara per l'affidamento di una concessione di costruzione e gestione ai sensi dell'art. 9, comma 4, della legge n. 122/1989, mentre il Comune avrebbe erroneamente qualificato l'intervento ai sensi del comma 1 della medesima disposizione, relativo ai parcheggi pertinenziali su aree private, ravvisando così una pretesa assoluta carenza di potere. Il secondo motivo contestava il collegamento tra disciplinare e contratto di permuta, sostenendo che il Comune avesse surrettiziamente affidato alla società la realizzazione dei parcheggi e avesse modificato, dopo la gara, l'oggetto dell'affidamento, in difetto di capacità e di valida manifestazione di volontà, con oggetto o causa impossibili o illeciti. Il terzo motivo denunciava la violazione delle prescrizioni urbanistiche sulle distanze minime dagli edifici confinanti. Il quarto motivo lamentava la violazione delle regole di pubblicità, trasparenza e concorrenza nella successiva assegnazione dei posti auto, sostenendo che la società potesse collocarli sul mercato senza criteri predeterminati e senza preferenza per i residenti. Il quinto motivo denunciava la violazione degli obblighi di pubblicazione e trasparenza, ritenendo non pubblicata la determinazione conclusiva della conferenza di servizi e non adeguatamente pubblicizzati il disciplinare e il contratto di permuta, con conseguente inefficacia degli atti ai sensi dell'art. 26, comma 3, del d.lgs. n. 33/2013. Il Comune e la società controinteressata hanno eccepito la tardività del ricorso, previa riqualificazione dell'azione di nullità in azione di annullamento, nonché il difetto di legittimazione e di interesse, chiedendo comunque il rigetto nel merito.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso irricevibile per tardività, ritenendo fondata l'eccezione relativa alla mancata tempestiva impugnazione degli atti amministrativi presupposti. Secondo il Collegio, le doglianze rivolte formalmente contro il disciplinare e il contratto di permuta riguardavano in realtà profili di lesività già direttamente contenuti negli atti amministrativi precedenti: la deliberazione consiliare n. 8/2021, la determinazione n. 156/2020 di indizione della selezione, la determinazione n. 108/2021 di approvazione dello schema di disciplinare e la determinazione n. 112/2021 di conclusione positiva della conferenza di servizi. Tali atti avevano già definito la concessione novantennale del diritto di superficie, la procedura di selezione, la qualificazione urbanistica dell'intervento, le modalità di asservimento dei parcheggi e la permuta degli immobili. Gli atti erano stati pubblicati all'albo pretorio entro agosto 2021. Il TAR ha ritenuto che l'obbligo di pubblicazione previsto dall'art. 124, comma 1, TUEL riguardi anche le determinazioni dirigenziali, oltre alle deliberazioni degli organi collegiali. Pertanto, ai sensi dell'art. 41, comma 2, c.p.a., il termine per l'impugnazione decorreva, al più tardi, dal 1° settembre 2021. Il ricorso notificato il 17 luglio 2023 era quindi tardivo sia se considerato esercizio dell'azione di nullità, soggetta al termine di 180 giorni, sia se riqualificato come azione di annullamento, soggetta al termine di 60 giorni. Il Collegio ha escluso che la richiesta di accesso del febbraio 2023 e la successiva ostensione degli atti nel marzo 2023 potessero differire la decorrenza del termine, poiché gli atti pubblicati contenevano già tutti gli elementi necessari per conoscere la natura, l'oggetto e le modalità dell'operazione. Ha inoltre chiarito che la propagazione degli effetti dell'annullamento dell'atto presupposto agli atti consequenziali presuppone che l'atto presupposto sia stato tempestivamente impugnato e annullato, circostanza assente nel caso concreto. Il TAR ha infine ritenuto che le violazioni dedotte non integrassero nullità ai sensi dell'art. 21-septies l. n. 241/1990: esse prospettavano, al più, un illegittimo esercizio di un potere amministrativo esistente, non una carenza assoluta di attribuzione né il difetto o l'illiceità di elementi essenziali del provvedimento. Le ulteriori eccezioni processuali sono state dichiarate improcedibili per la definizione della causa sulla base della tardività. Il ricorrente è stato condannato al pagamento delle spese in favore del Comune e della controinteressata, liquidate complessivamente in euro 3.000, oltre spese generali, CPA e IVA.

Norme richiamate

• art. 31, comma 4, c.p.a.

  L'azione di nullità è soggetta al termine decadenziale di 180 giorni; nel caso concreto il termine era comunque decorso.

• art. 29 c.p.a.

  Le censure dedotte, riguardando violazioni di legge e un eventuale uso illegittimo di un potere esistente, sono state riqualificate come azione di annullamento soggetta al termine di 60 giorni.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Per gli atti soggetti a pubblicazione, il termine per l'impugnazione decorre dalla scadenza del periodo di pubblicazione, quando tale forma di conoscenza legale è prevista.

• art. 21-septies l. n. 241/1990

  La nullità richiede una fattispecie tipica, quale la carenza assoluta di attribuzione o il difetto o l'illiceità di elementi essenziali; non ricorre per il mero illegittimo esercizio di un potere esistente.

• art. 124, comma 1, d.lgs. n. 267/2000 (TUEL)

  Tutte le deliberazioni del comune e della provincia sono pubblicate mediante pubblicazione all'albo pretorio, nella sede dell'ente, per quindici giorni consecutivi, salvo specifiche disposizioni di legge.

  L'obbligo di pubblicazione all'albo pretorio si applica anche alle determinazioni dirigenziali, in quanto atti di esercizio del potere deliberativo dell'ente locale.

• art. 9, commi 1 e 4, l. n. 122/1989

  Le diverse qualificazioni normative dei parcheggi pertinenziali costituivano, secondo le doglianze, il presupposto della contestazione sulla procedura di affidamento; il TAR non ne ha esaminato il merito per tardività.

• art. 26, comma 3, d.lgs. n. 33/2013

  Invocato dal ricorrente per sostenere l'inefficacia degli atti in caso di omessa pubblicazione dei criteri di attribuzione di vantaggi economici; la censura non è stata esaminata nel merito.

Massime di principio

• Quando la lesività lamentata contro un contratto o un atto negoziale a valle discende direttamente da provvedimenti amministrativi presupposti, il destinatario o il soggetto leso deve impugnare tempestivamente questi ultimi; la successiva impugnazione dei soli atti negoziali non elude il termine decadenziale.
• La pubblicazione all'albo pretorio prevista dall'art. 124 TUEL per gli atti deliberativi degli enti locali si estende anche alle determinazioni dirigenziali e può integrare la conoscenza legale rilevante ai fini della decorrenza del termine di impugnazione ai sensi dell'art. 41, comma 2, c.p.a.
• La richiesta di accesso e la successiva ostensione documentale non riaprono né differiscono il termine per impugnare atti già pubblicati quando questi rendano conoscibili l'oggetto, la portata e i profili lesivi dell'operazione amministrativa.
• La propagazione degli effetti dell'annullamento dall'atto presupposto all'atto consequenziale presuppone che l'atto presupposto sia stato tempestivamente impugnato e successivamente annullato; non opera quando l'atto presupposto sia divenuto non più contestabile per tardività.
• La violazione di norme sull'evidenza pubblica, sulla qualificazione urbanistica, sulla trasparenza o sull'imparzialità integra, di regola, un vizio di illegittimità e non una nullità ex art. 21-septies l. n. 241/1990, quando l'amministrazione abbia comunque esercitato un potere astrattamente esistente.

Come è indicizzato