Sentenza n. 904/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

L'AGCM ha impugnato, ai sensi dell'art. 21-bis l. 287/1990, l'avviso comunale e gli atti connessi deducendo la violazione e falsa applicazione dell'art. 12 della direttiva 2006/123/CE, degli artt. 49 e 56 TFUE e dell'art. 3 l. 118/2022, nonché l'eccesso di potere per difetto di istruttoria e incongruità della motivazione. Secondo l'Autorità, il Comune aveva disposto una proroga generalizzata delle concessioni esistenti, qualificandola come tecnica, senza che fosse stata effettivamente avviata una procedura selettiva e senza la dimostrazione di ragioni oggettive tali da impedire la conclusione della gara. L'AGCM ha inoltre sostenuto che il Comune avrebbe dovuto disapplicare la normativa nazionale incompatibile con il diritto dell'Unione, poiché l'art. 12 della direttiva servizi è self-executing e impone, in presenza di scarsità della risorsa, una procedura di selezione imparziale e trasparente. Ha contestato anche l'idoneità della procedura fondata sull'avviso ex art. 18 del regolamento di esecuzione del codice della navigazione e sulle manifestazioni di interesse dei concessionari uscenti. Il Comune ha eccepito l'improcedibilità per sopravvenuta cessazione dell'efficacia dell'atto e ha sostenuto l'infondatezza del ricorso; una controinteressata ha chiesto il rigetto, mentre un'altra società ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva e la mancata notifica a un controinteressato.

La decisione

Il TAR ha respinto la richiesta di rinvio dell'udienza, ritenendo che l'avvio delle procedure di affidamento non avesse una tempistica definita e che il rinvio avrebbe comportato uno slittamento sine die, in contrasto con la ragionevole durata del processo. Ha riconosciuto la legittimazione straordinaria e l'interesse dell'AGCM ad agire ex art. 21-bis l. 287/1990, poiché l'Autorità tutela un interesse pubblicistico al corretto funzionamento del mercato e alla salvaguardia dei principi di concorrenza, trasparenza e parità di trattamento. Ha respinto l'eccezione di improcedibilità: anche dopo la scadenza del termine del 30 ottobre 2025 permaneva un interesse concreto e attuale all'annullamento, poiché non risultava conclusa l'aggiudicazione definitiva e l'atto conservava rilevanza lesiva e conformativa per l'azione amministrativa futura. Ha respinto anche l'eccezione relativa alla mancata notifica dei controinteressati, rilevando che, allo stato, l'atto aveva esaurito la propria efficacia e non risultavano posizioni attuali e differenziate da tutelare; ha inoltre ritenuto estranea al thema decidendum la pretesa di una società a una proroga fino al 2033. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il Comune aveva disposto una proroga generalizzata delle concessioni, non una proroga tecnica strettamente funzionale alla conclusione di una gara già avviata o quantomeno programmata con immediatezza. Le disposizioni nazionali sulle proroghe automatiche dovevano essere disapplicate perché incompatibili con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con l'art. 49 TFUE. La direttiva ha effetto diretto e impone alle amministrazioni, comprese quelle comunali, di indire procedure selettive imparziali, trasparenti e non discriminatorie quando la risorsa naturale è scarsa; la scarsità della risorsa costiera è stata ritenuta sussistente in assenza di una specifica istruttoria amministrativa che dimostri il contrario. La procedura informale basata sull'art. 37 cod. nav. e sull'art. 18 del relativo regolamento, con pubblicazione locale della domanda del concessionario uscente, non garantisce adeguata pubblicità, imparzialità, equidistanza e parità di trattamento e non equivale a una gara. Il TAR ha quindi annullato gli atti impugnati e imposto al Comune di adeguarsi ai principi conformativi enunciati. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. 287/1990

  «è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato»

  Attribuisce all'AGCM una legittimazione straordinaria a impugnare atti amministrativi lesivi dei valori concorrenziali e dell'interesse al corretto funzionamento del mercato.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  «qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali, gli Stati membri devono applicare una procedura di selezione tra i candidati potenziali»

  Impone procedure selettive imparziali e trasparenti e vieta il rinnovo automatico delle concessioni quando la risorsa è scarsa; la disposizione è direttamente applicabile e deve essere fatta valere anche dalle amministrazioni comunali.

• artt. 49 e 56 TFUE

  I principi di libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi concorrono a escludere proroghe automatiche e generalizzate e impongono procedure competitive quando ricorre un interesse transfrontaliero.

• art. 3 l. 118/2022

  «In presenza di ragioni oggettive che impediscono la conclusione della procedura selettiva ... l'autorità competente, con atto motivato, può differire il termine di scadenza delle concessioni in essere per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura»

  Consente soltanto una proroga tecnica motivata, limitata al tempo strettamente necessario alla conclusione di una procedura selettiva già avviata o quantomeno concretamente programmata; non legittima una proroga generalizzata in attesa della futura predisposizione del bando.

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La sopravvenuta carenza di interesse richiede una verifica rigorosa dell'utilità concreta e attuale derivante dall'eventuale accoglimento; tale utilità permane quando l'annullamento è necessario a rimuovere effetti lesivi e a orientare l'azione amministrativa futura.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio dell'udienza è ammesso solo per gravi ragioni incidenti sulle esigenze fondamentali di difesa; non può essere disposto quando comporterebbe uno slittamento indefinito della decisione.

• art. 37 cod. nav.

  Il procedimento informale di comparazione previsto dalla norma non è sufficiente, nel settore delle concessioni demaniali turistico-ricreative, a garantire gli standard unionali di pubblicità, imparzialità, trasparenza e parità di trattamento.

• art. 18 reg. es. cod. nav.

  La pubblicazione locale della domanda del concessionario uscente e la raccolta di osservazioni o domande concorrenti non equivalgono a una previa gara basata su criteri pubblici, imparziali e predeterminati.

• art. 10-quater, comma 3, d.l. 198/2022, convertito in l. 14/2023

  La disposizione, nella parte in cui prolunga automaticamente l'efficacia delle concessioni fino al rilascio dei nuovi provvedimenti concessori, deve essere disapplicata per contrasto con il diritto dell'Unione.

• art. 12, comma 6-sexies, d.l. 198/2022, convertito in l. 14/2023

  La disposizione rientra nel complesso delle proroghe legislative automatiche e generalizzate incompatibili con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE.

Massime di principio

• L'AGCM è legittimata, ai sensi dell'art. 21-bis l. 287/1990, a impugnare atti amministrativi generali o provvedimenti che incidano sui principi di concorrenza e sul corretto funzionamento del mercato; il suo interesse a ricorrere permane anche quando l'atto abbia esaurito la propria efficacia temporale, se residuano effetti lesivi o un'utilità conformativa e preventiva per l'azione amministrativa futura.
• L'art. 12 della direttiva 2006/123/CE è direttamente applicabile e impone alle amministrazioni, comprese quelle comunali, una procedura di selezione imparziale, trasparente e non discriminatoria per l'assegnazione di concessioni demaniali marittime turistico-ricreative quando la risorsa naturale è scarsa; la disposizione vieta proroghe o rinnovi automatici e generalizzati.
• Le disposizioni nazionali che prorogano automaticamente e generalizzatamente le concessioni demaniali marittime turistico-ricreative devono essere disapplicate direttamente dalle amministrazioni e dai giudici nazionali, senza necessità di una previa declaratoria di illegittimità costituzionale o di un atto di autotutela.
• La proroga tecnica è legittima soltanto se è motivata da ragioni oggettive, è limitata al tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura selettiva e presuppone che la gara sia già stata indetta o almeno concretamente programmata mediante atti di indirizzo e immediato avvio dell'iter di predisposizione del bando. Non è legittima una proroga generalizzata disposta nell'attesa che in futuro venga predisposto il bando.
• La procedura fondata sugli artt. 37 cod. nav. e 18 reg. es. cod. nav., avviata dalla domanda del concessionario uscente e accompagnata da una pubblicazione meramente locale, non garantisce di per sé adeguata pubblicità, imparzialità, equidistanza, parità di trattamento e massima partecipazione; per l'affidamento di concessioni demaniali di rilievo economico occorre una procedura competitiva previamente definita dall'amministrazione con criteri trasparenti e proporzionati.
• La sopravvenuta scadenza dell'efficacia temporale dell'atto impugnato non determina automaticamente l'improcedibilità quando l'amministrazione non abbia concluso le procedure sostitutive e l'annullamento possa ancora rimuovere effetti lesivi, ripristinare l'assetto concorrenziale o orientare l'azione amministrativa successiva.

Come è indicizzato