Sentenza n. 297/2026 - Pescara, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la determinazione comunale adottata ai sensi dell'art. 31 del d.P.R. 380/2001, deducendo: difetto di legittimazione passiva; insussistenza dei presupposti della sanzione; violazione dell'art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. 380/2001 e del principio di proporzionalità, oltre a errore sui presupposti e difetto di istruttoria; in subordine, abnormità della sanzione, unicità della sanzione irrogata in solido e necessità di riduzione pro quota o al minimo edittale. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione della precedente ordinanza di demolizione e ha sostenuto che il ricorrente, quale soggetto avente la disponibilità del bungalow, fosse destinatario dell'ordine di demolizione e della sanzione per la sua mancata esecuzione. Le strutture, collocate su piazzole del campeggio, erano stabilmente infisse al suolo e collegate alle reti elettrica, idrica e fognaria. Il ricorrente sosteneva di essere soltanto un utilizzatore temporaneo e occasionale, privo della proprietà e della disponibilità materiale e giuridica necessaria per procedere alla demolizione.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di inammissibilità, rilevando che il ricorrente, non essendo proprietario né responsabile dell'abuso, non aveva interesse a impugnare l'ordinanza di demolizione e non si era opposto all'acquisizione dell'area di sedime. Nel merito ha accolto il ricorso e annullato la determinazione impugnata, limitatamente alla parte effettivamente contestata, ossia la sanzione pecuniaria. Il giudice ha ritenuto che il mero utilizzo di un'opera abusiva non basti a fondare la responsabilità e la legittimazione passiva dell'utilizzatore: l'ordine di demolizione e la sanzione per l'inottemperanza devono essere rivolti al proprietario o al soggetto personalmente responsabile dell'abuso, salvo che l'utilizzatore disponga anche del potere giuridico e materiale di rimuovere l'opera. I bungalow, stabilmente infissi al suolo e collegati agli impianti, sono stati qualificati come beni immobili. In assenza di prova della costituzione di un diritto reale di superficie, il TAR ha ritenuto operante l'accessione in favore del proprietario della piazzola, escludendo che il ricorrente, acquirente di un kit di montaggio e mero utilizzatore della struttura realizzata a sua insaputa, fosse proprietario, possessore o utilizzatore dotato di autonoma disponibilità del bene. Il Comune, applicando la sanzione indistintamente ai diversi soggetti coinvolti, non aveva adeguatamente distinto le rispettive posizioni giuridiche né verificato chi fosse titolare del potere di demolizione. Le spese sono state poste a carico del Comune e liquidate in euro 1.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  la demolizione o la rimozione dell’opera abusiva va ingiunta al proprietario e al responsabile dell’abuso

  L'ordine di demolizione deve essere rivolto al proprietario o al responsabile dell'abuso; il mero utilizzatore non è destinatario legittimo se è estraneo alla realizzazione dell'opera e non dispone del potere di rimuoverla.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria per l'inottemperanza presuppone che il destinatario dell'ordine di demolizione sia giuridicamente e materialmente in grado di eseguirlo; non può essere irrogata automaticamente al mero utilizzatore privo di tale potere.

• art. 812 c.c.

  sono beni immobili il suolo, le sorgenti e i corsi d'acqua, gli alberi, gli edifici e le altre costruzioni, anche se unite al suolo a scopo transitorio, e in genere tutto ciò che naturalmente o artificialmente è incorporato al suolo

  Il collegamento anche transitorio al suolo può conferire natura immobiliare alla costruzione; la stabilità funzionale e gli allacciamenti agli impianti rilevano per qualificare i bungalow come immobili.

• art. 934 c.c.

  In assenza di un valido diritto reale di superficie, l'incorporazione stabile della struttura al suolo comporta l'accessione in favore del proprietario della piazzola.

• artt. 935, 936 e 937 c.c.

  La pubblica amministrazione deve esaminare, in relazione alla concreta vicenda, le posizioni del proprietario del suolo, del proprietario dei materiali e dell'autore della costruzione per individuare il soggetto responsabile della mancata demolizione.

• art. 8 c.p.a.

  Il giudice amministrativo può accertare incidentalmente questioni relative a diritti reali, senza efficacia di giudicato sostanziale su tali diritti.

Massime di principio

• Il mero utilizzatore o detentore di un'opera edilizia abusiva non è, per ciò solo, legittimo destinatario dell'ordine di demolizione o della sanzione per la sua inottemperanza; occorre dimostrare che sia proprietario, personalmente responsabile dell'abuso oppure titolare di una disponibilità materiale e giuridica del bene tale da consentirne la demolizione.
• La sanzione pecuniaria prevista per l'inottemperanza all'ordine di demolizione può essere irrogata soltanto al soggetto che, in ragione della propria posizione giuridica, abbia il potere effettivo di eseguire il comando ripristinatorio; il mero diritto personale di godimento non comprende, di regola, il potere di demolire l'immobile.
• Una struttura prefabbricata stabilmente infissa al suolo, priva di autonomi meccanismi di movimento e collegata in modo funzionale alle reti elettrica, idrica e fognaria, deve essere qualificata come bene immobile, anche se originariamente commercializzata o descritta come mobile.
• Quando una struttura stabilmente incorporata al suolo insiste su terreno altrui, in assenza di prova di un valido diritto reale di superficie, l'amministrazione deve considerare l'operatività dell'accessione e individuare puntualmente, alla luce dei rapporti tra proprietario del suolo, proprietario dei materiali e autore della costruzione, il soggetto responsabile dell'abuso e dell'eventuale mancata demolizione.
• È illegittima l'irrogazione indistinta della sanzione per inottemperanza a una pluralità di soggetti coinvolti nella vicenda edilizia senza un'adeguata istruttoria sulle rispettive posizioni giuridiche e sulla concreta possibilità di ciascuno di eseguire l'ordine di demolizione.

Come è indicizzato