Direttiva 2021/1187

Direttiva (UE) 2021/1187 sulla razionalizzazione delle misure per promuovere la realizzazione della rete transeuropea dei trasporti (TEN-T)

La direttiva interviene sul quadro autorizzativo dei progetti TEN-T, con l’obiettivo di ridurre ritardi, incertezze e costi derivanti da procedure complesse e frammentate. Essa si inserisce nel contesto del regolamento (UE) n. 1315/2013, che prevede il completamento della rete centrale entro il 2030 e della rete globale entro il 2050, e mira a favorire un’attuazione più coordinata e tempestiva dei progetti strategici dell’Unione.

Finalità e ratio dell’intervento

La direttiva nasce dall’esigenza di armonizzare a livello unionale le misure che incidono sulle procedure di rilascio delle autorizzazioni per i progetti TEN-T, in particolare quelli con rilevanza strategica e transfrontaliera. I considerando evidenziano che la pluralità di autorizzazioni, valutazioni ambientali, coordinamenti tra amministrazioni e procedure di appalto può compromettere la realizzazione tempestiva delle infrastrutture e scoraggiare investimenti privati. Al tempo stesso, il legislatore europeo precisa che la semplificazione non può comportare un abbassamento degli standard ambientali o della tutela della salute umana.

Ambito di applicazione

L’articolo 1 delimita il perimetro oggettivo della direttiva alle procedure necessarie ad autorizzare:

• i progetti relativi alle sezioni della rete centrale individuate in via preliminare nell’allegato;
• gli altri progetti sui corridoi della rete centrale con costo totale superiore a 300.000.000 EUR.

Sono esclusi i progetti riguardanti esclusivamente applicazioni telematiche, nuove tecnologie e innovazioni. La direttiva si estende anche agli appalti pubblici relativi a progetti transfrontalieri rientranti nel suo ambito. Gli Stati membri possono decidere di applicarla anche ad altri progetti della rete centrale e globale, compresi quelli esclusivamente telematici o innovativi, e devono comunicare tale scelta alla Commissione.

Restano fuori dal campo di applicazione:

• la pianificazione urbana e dell’uso del suolo;
• le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici in quanto tali;
• le iniziative strategiche non riferite a un singolo progetto, come le valutazioni ambientali strategiche, la pianificazione pubblica del bilancio e i piani di trasporto nazionali o regionali;
• le procedure dinanzi a organi giurisdizionali o autorità competenti per ricorsi amministrativi.

In via transitoria, la direttiva non si applica ai progetti per i quali le procedure di autorizzazione siano state avviate prima del 10 agosto 2023.

Definizioni rilevanti

L’articolo 2 contiene una serie di definizioni essenziali per l’operatività della disciplina. In particolare:

• la "decisione di autorizzazione" è la decisione, o sequenza di decisioni, adottate da una o più autorità di uno Stato membro per consentire la realizzazione del progetto;
• la "procedura di concessione delle autorizzazioni" è l’insieme delle procedure da seguire per ottenere la decisione di autorizzazione, con esclusione dei profili di pianificazione urbanistica, appalti e iniziative strategiche non riferite a un progetto specifico;
• il "progetto" è una proposta di costruzione, adeguamento o modifica di una sezione di infrastruttura di trasporto finalizzata a migliorarne capacità, sicurezza ed efficienza;
• il "progetto transfrontaliero" riguarda una sezione tra due o più Stati membri;
• il "promotore del progetto" è il richiedente o la pubblica autorità che avvia il progetto;
• l’"autorità designata" è il punto di contatto per il promotore del progetto;
• l’"autorità comune" è un’autorità istituita di comune accordo tra Stati membri per facilitare le procedure dei progetti transfrontalieri.

Priorità procedurale e margini nazionali

L’articolo 3 impone agli Stati membri di adoperarsi affinché tutte le autorità coinvolte nella procedura, salvo gli organi giurisdizionali, accordino priorità ai progetti rientranti nell’ambito della direttiva. Se il diritto nazionale prevede procedure speciali per progetti prioritari, tali progetti TEN-T devono essere trattati in quelle procedure, fermo restando il rispetto degli obiettivi, dei requisiti e dei termini previsti dalla direttiva.

La direttiva lascia tuttavia agli Stati membri un margine di discrezionalità:

• possono sperimentare procedure specifiche di autorizzazione su un numero limitato di progetti;
• non sono obbligati a estendere automaticamente tali sperimentazioni ad altri progetti.

Resta inoltre impregiudicata la disciplina di bilancio.

Autorità designata: punto di contatto e centro di coordinamento

L’articolo 4 costituisce uno dei cardini della direttiva. Entro il 10 agosto 2023 ciascuno Stato membro deve designare, al livello amministrativo appropriato, una o più autorità designate. Lo Stato può differenziare le autorità in funzione del progetto, della categoria di progetti, del modo di trasporto o dell’area geografica; tuttavia, per ciascun progetto e ciascuna procedura deve esserci un’unica autorità responsabile.

L’autorità designata:

• funge da punto di contatto principale per il promotore del progetto e per le altre autorità coinvolte;
• fornisce, se previsto dal diritto nazionale, una descrizione dettagliata della domanda e dei termini indicativi;
• vigila sul calendario del procedimento e registra le eventuali proroghe;
• su richiesta, orienta il promotore nella trasmissione di informazioni, documenti, autorizzazioni, decisioni e pareri necessari.

Gli Stati membri possono anche conferire all’autorità designata il potere di adottare la decisione di autorizzazione e di fissare termini indicativi per le fasi intermedie, nel rispetto del termine complessivo di quattro anni. Se l’autorità designata non ha il potere di decidere, lo Stato deve comunque assicurare che il promotore sia informato dell’adozione della decisione finale.

Durata massima della procedura e proroghe

L’articolo 5 introduce un termine massimo di quattro anni per la procedura di concessione delle autorizzazioni, a decorrere dall’inizio della procedura. Gli Stati membri devono quindi organizzare il sistema interno in modo da assicurare che il termine complessivo sia rispettato, anche ripartendo il periodo in diverse fasi.

Il termine quadriennale non comprende:

• i tempi necessari per i ricorsi amministrativi e giurisdizionali;
• il tempo per l’attuazione delle decisioni o misure conseguenti;
• gli obblighi derivanti dal diritto internazionale e dell’Unione.

È prevista una possibilità di deroga limitata:

• in casi debitamente giustificati può essere concessa una proroga adeguata;
• la proroga deve essere stabilita caso per caso e motivata;
• è possibile una sola ulteriore proroga, alle stesse condizioni;
• il promotore deve essere informato delle ragioni della proroga.

La direttiva esclude la responsabilità dello Stato membro se il ritardo è imputabile al promotore del progetto.

Avvio della procedura, documentazione e maturità del progetto

L’articolo 6 chiarisce che la procedura inizia con la notifica del progetto all’autorità designata o, se del caso, all’autorità comune. Gli Stati membri possono stabilire il grado di dettaglio della documentazione da allegare alla notifica, così da valutare la maturità del progetto.

Se il progetto non è maturo, la notifica deve essere respinta con decisione motivata entro quattro mesi dal ricevimento. Gli Stati membri devono inoltre rendere disponibili informazioni generali, facilmente accessibili anche tramite portali elettronici o fisici, su:

• autorizzazioni, decisioni e pareri necessari;
• livello di dettaglio richiesto per la notifica;
• termini applicabili o, in mancanza, termini indicativi;
• contatti delle autorità e delle parti interessate normalmente coinvolte.

Su richiesta del promotore, l’autorità designata può predisporre una descrizione dettagliata della domanda, adattata al singolo progetto, che indichi le fasi procedurali, i termini, l’ambito delle informazioni da produrre, l’elenco dei titoli necessari e i soggetti da consultare. Tale descrizione resta valida per tutta la procedura e ogni modifica deve essere motivata. Una volta presentato il fascicolo completo, la decisione di autorizzazione deve essere adottata entro il termine di quattro anni.

Coordinamento dei progetti transfrontalieri

L’articolo 7 affronta i progetti che coinvolgono due o più Stati membri. Le autorità designate interessate devono cooperare per coordinare i calendari e, ove possibile e appropriato, concordare un calendario comune, tenendo conto del grado di preparazione del progetto e della data di notifica.

È possibile istituire un’autorità comune per i progetti transfrontalieri. Inoltre, i coordinatori europei designati ai sensi dell’articolo 45 del regolamento (UE) n. 1315/2013 devono essere informati delle procedure di autorizzazione e possono facilitare i contatti tra le autorità. Se il termine di cui all’articolo 5, paragrafo 1, non è rispettato, gli Stati membri devono fornire ai coordinatori interessati, su richiesta, informazioni sulle misure adottate o previste per concludere la procedura con il minor ritardo possibile.

Regole speciali sugli appalti pubblici transfrontalieri

L’articolo 8 disciplina gli appalti indetti da un organismo comune o da una sua controllata nell’ambito di un progetto transfrontaliero. In deroga alle direttive 2014/24/UE e 2014/25/UE, tali soggetti devono applicare il diritto nazionale di uno Stato membro.

Per l’organismo comune:

• il diritto applicabile è determinato, in linea generale, secondo le regole richiamate nelle direttive appalti;
• può comunque essere stabilito diversamente mediante accordo tra gli Stati partecipanti;
• in ogni caso, deve trattarsi del diritto nazionale di uno Stato membro.

Per la controllata dell’organismo comune:

• gli Stati interessati devono garantire l’applicazione del diritto nazionale di uno Stato membro;
• possono decidere che si applichi il diritto nazionale dell’organismo comune.

Disposizioni transitorie e rapporti con organismi comuni preesistenti

L’articolo 9 contiene una clausola di non applicazione ai progetti già avviati prima del 10 agosto 2023. Per gli appalti di cui all’articolo 8, la direttiva si applica solo se l’avviso di gara è stato inviato, o la procedura è stata avviata, dopo il 10 agosto 2023.

È inoltre prevista una tutela per gli organismi comuni istituiti prima del 9 agosto 2021, se le loro procedure di appalto continuano a essere regolate dal diritto applicabile a quella data.

Monitoraggio e relazione della Commissione

L’articolo 10 introduce un meccanismo di monitoraggio. La Commissione deve presentare la prima relazione al Parlamento europeo e al Consiglio entro il 10 febbraio 2027. La relazione si basa su dati che gli Stati membri devono fornire ogni due anni, a partire dal 10 agosto 2026, con riferimento a:

• numero di procedure rientranti nella direttiva;
• durata media delle procedure;
• numero di procedure che hanno superato il termine;
• eventuale creazione di autorità comuni nel periodo considerato.

Recepimento e decorrenza

Ai sensi dell’articolo 11, gli Stati membri dovevano mettere in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie entro il 10 agosto 2023 e informare immediatamente la Commissione. Le misure di recepimento devono contenere un riferimento alla direttiva o essere corredate da tale riferimento alla pubblicazione ufficiale. Gli Stati membri devono inoltre trasmettere alla Commissione il testo delle principali misure interne adottate nel settore disciplinato.

L’articolo 12 stabilisce che la direttiva entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. La direttiva è destinata agli Stati membri.

Profili di interesse pratico per i professionisti

Per avvocati e commercialisti, i punti più rilevanti sono:

• la necessità di verificare se un progetto rientri tra quelli elencati nell’allegato o superi la soglia di 300.000.000 EUR;
• il coordinamento delle autorizzazioni e dei pareri in presenza di progetti transfrontalieri;
• l’impatto del termine massimo di quattro anni sulla pianificazione industriale, finanziaria e contrattuale del progetto;
• la possibile incidenza delle proroghe e dei ritardi imputabili al promotore sulla governance del progetto;
• l’applicazione di regole speciali sugli appalti pubblici quando l’intervento sia gestito da un organismo comune o da una sua controllata.

Collegamenti con altri atti dell’Unione

La direttiva opera in stretto raccordo con:

• il regolamento (UE) n. 1315/2013, per la disciplina della rete TEN-T, dei corridoi e dei coordinatori europei;
• il regolamento (UE) n. 1316/2013, per l’individuazione dei corridoi della rete centrale;
• le direttive 2014/24/UE e 2014/25/UE sugli appalti pubblici;
• le direttive 2009/147/CE e 92/43/CEE, richiamate per la tutela ambientale e la compatibilità delle procedure autorizzative.