Sentenza n. 6539/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Le parti private, già titolari di concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, hanno impugnato la deliberazione del Comune e gli atti conseguenti deducendo violazione e falsa applicazione della legge n. 118/2022, dell’art. 10-quater del d.l. n. 198/2022, dell’art. 49 cod. nav., della direttiva 2006/123/CE, della legge regionale ligure n. 26/2017 e dei principi di equità, buon andamento, proporzionalità e tutela dell’affidamento. In particolare, hanno sostenuto che le concessioni non fossero scadute il 31 dicembre 2023; che la proroga introdotta dal d.l. n. 131/2024, convertito nella legge n. 166/2024, dovesse trovare applicazione anche alla fattispecie; che il Comune non potesse avviare le gare prima dell’adozione della disciplina statale uniforme; che i criteri desunti dalla legge regionale fossero incostituzionali o comunque incompatibili con la competenza statale in materia di concorrenza; che le licenze temporanee fossero prive dei presupposti; e che gli atti di gara fossero illegittimi per l’assenza di un adeguato meccanismo di indennizzo in favore del concessionario uscente, anche per gli investimenti non ammortizzati. In appello è stato inoltre dedotto il travisamento della disciplina sopravvenuta e l’erroneità della sentenza del TAR, che aveva respinto il ricorso. Nel corso del giudizio la società Bagni Silvano è risultata aggiudicataria dell’area demaniale di interesse, dichiarando così il sopravvenuto difetto di interesse alla decisione; il titolare della ditta individuale, non aggiudicatario, ha invece mantenuto l’interesse all’esame delle censure.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha dichiarato l’appello improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse limitatamente alla società Bagni Silvano, divenuta aggiudicataria dell’area, e lo ha respinto nel resto. Ha confermato che le concessioni demaniali marittime turistico-ricreative, già oggetto di proroghe ex lege, erano cessate il 31 dicembre 2023, dovendosi disapplicare la proroga al 31 dicembre 2024 incompatibile con il diritto dell’Unione. La proroga sino al 30 settembre 2027 prevista dalla legge n. 118/2022, come modificata dal d.l. n. 131/2024, è stata qualificata come proroga tecnica, funzionale alla programmazione e conclusione delle gare, e non come termine dilatorio o diritto a conservare la concessione sino alla data massima. Le amministrazioni devono avviare senza indugio le procedure comparative e possono concluderle e assegnare le nuove concessioni anche prima del 30 settembre 2027, disponendo motivatamente la cessazione anticipata dei rapporti prorogati quando la gara sia conclusa. Il Comune ha quindi legittimamente fissato la cessazione dei titoli, avviato le selezioni e rilasciato licenze temporanee sino al 31 ottobre 2024 per evitare occupazioni sine titulo e garantire la continuità della stagione balneare. La disciplina sopravvenuta introdotta dal d.l. n. 131/2024 non ha effetto retroattivo sulle procedure già deliberate, mentre il Comune poteva applicare gli artt. 8 e 9 della legge regionale ligure n. 26/2017, non colpiti dalla declaratoria di incostituzionalità, senza applicare le disposizioni regionali dichiarate illegittime sulle proroghe automatiche e sulla lunga durata delle concessioni. È stata respinta anche la censura sull’indennizzo: la delibera prevedeva l’indennizzo degli investimenti non ammortizzati, mentre le disposizioni sopravvenute più favorevoli non erano retroattive. L’indennizzo non costituisce un diritto automatico e generalizzato, ma presuppone la prova, gravante sul concessionario uscente, di investimenti effettivamente sostenuti e non ammortizzati; la mancata emanazione del decreto ministeriale sui criteri di quantificazione non impedisce l’avvio o la conclusione delle gare. Inoltre, l’art. 49 cod. nav. è compatibile con il diritto europeo quanto alla devoluzione gratuita e senza indennizzo delle opere non amovibili, salvo diversa pattuizione. La parte non ha fornito neppure un principio di prova degli investimenti non ammortizzati. Le spese del grado sono state compensate per la complessità e parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 3 l. 118/2022

  "Al fine di consentire l’ordinata programmazione delle procedure di affidamento [...] continuano ad avere efficacia fino al 30 settembre 2027 [...] le concessioni demaniali marittime [...] per l’esercizio delle attività turistico-ricreative e sportive"

  La disposizione individua il 30 settembre 2027 come limite massimo della proroga tecnica delle concessioni in essere, funzionale alla programmazione e allo svolgimento delle procedure comparative, non come termine dilatorio che impedisca l’assegnazione anticipata delle nuove concessioni.

• art. 3, comma 3, l. 118/2022

  "In presenza di ragioni oggettive che impediscono la conclusione della procedura selettiva [...] entro il 30 settembre 2027 [...] può differire il termine [...] comunque non oltre il 31 marzo 2028"

  Consente un ulteriore differimento solo in presenza di ragioni oggettive e per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura.

• art. 4, comma 3, l. 118/2022

  La pubblica amministrazione avvia la procedura di affidamento almeno sei mesi prima della scadenza del titolo; in prima applicazione l’avvio deve avvenire in ogni caso entro il 30 giugno 2027.

  Impone un obbligo di tempestivo avvio delle procedure e conferma la natura acceleratoria, non dilatoria, dei termini stabiliti dalla legge.

• art. 1, comma 1, lett. a), n. 1.1, d.l. 131/2024, conv. in l. 166/2024

  "Gli effetti della disposizione [...] non pregiudicano la validità delle procedure selettive nonché la decorrenza del rapporto concessorio, deliberate anteriormente alla data di entrata in vigore del presente decreto"

  Salva le procedure selettive già deliberate e stabilisce che i nuovi criteri si applicano alle procedure avviate successivamente all’entrata in vigore del decreto, nel rispetto del principio tempus regit actum.

• art. 4, comma 13, l. 118/2022

  La disciplina si applica alle procedure di affidamento avviate successivamente alla data di entrata in vigore della disposizione e ai relativi atti concessori.

  Delimita temporalmente l’applicazione della novella e ne esclude la retroattività rispetto alle procedure già avviate.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Quando le autorizzazioni riguardano risorse naturali scarse, l’assegnazione deve avvenire mediante una procedura imparziale e trasparente, senza rinnovi automatici o vantaggi indebiti per il prestatore uscente.

• art. 49 TFUE

  "L’articolo 49 TFUE deve essere interpretato nel senso che esso non osta ad una norma nazionale secondo la quale [...] il concessionario è tenuto a cedere, immediatamente, gratuitamente e senza indennizzo, le opere non amovibili"

  È compatibile con la libertà di stabilimento la devoluzione gratuita e senza indennizzo delle opere non amovibili alla scadenza della concessione, salvo diversa pattuizione.

• art. 49 cod. nav.

  Alla scadenza della concessione le opere non amovibili realizzate sul sedime demaniale sono devolute al demanio senza indennizzo, salvo diversa disciplina pattizia; ciò non impedisce di prevedere, nelle future gare, un’indennità per investimenti non ammortizzati quando ne ricorrano concretamente i presupposti.

• art. 4, comma 2, lett. i), l. 118/2022

  Prevede il riconoscimento di un indennizzo al concessionario uscente per gli investimenti non ammortizzati, a carico del concessionario subentrante, senza configurare un diritto automatico e generalizzato.

• artt. 8 e 9 l.r. Liguria 26/2017

  Possono essere utilizzati per individuare requisiti di partecipazione e criteri di comparazione delle istanze, non essendo stati colpiti dalla declaratoria di incostituzionalità richiamata in sentenza.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione è necessaria per le procedure deliberate successivamente all’entrata in vigore del d.l. n. 131/2024, ai fini della salvezza della procedura e della proroga tecnica.

Massime di principio

• Le concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, già oggetto di proroghe legislative incompatibili con il diritto dell’Unione, devono ritenersi cessate alla data individuata dalla disciplina conforme ai principi concorrenziali; le nuove assegnazioni devono avvenire mediante procedure imparziali e trasparenti.
• Il termine del 30 settembre 2027 previsto per le concessioni demaniali marittime costituisce un limite massimo della proroga tecnica funzionale alla programmazione e conclusione delle gare, non un termine dilatorio che attribuisca al concessionario il diritto di permanere sino a tale data.
• L’amministrazione concedente deve avviare senza indugio la procedura comparativa e, ove la gara sia conclusa anteriormente al termine massimo, può assegnare la nuova concessione e disporre motivatamente la cessazione anticipata del rapporto prorogato; il termine massimo non può essere invocato per paralizzare l’instaurazione anticipata del regime concorrenziale.
• La disciplina sopravvenuta sulle modalità e sui criteri di affidamento si applica alle procedure avviate successivamente alla sua entrata in vigore e non incide retroattivamente sulle procedure già deliberate, che restano valide secondo il principio tempus regit actum.
• L’indennizzo a favore del concessionario uscente non è automatico né generalizzato: il suo riconoscimento presuppone la prova di investimenti effettivamente sostenuti e non ammortizzati, il cui onere grava sul concessionario uscente; la mancata adozione dei criteri ministeriali di quantificazione non impedisce l’avvio o la conclusione delle gare.
• L’art. 49 cod. nav. è compatibile con il diritto dell’Unione nella parte in cui prevede la devoluzione gratuita e senza indennizzo delle opere non amovibili alla scadenza della concessione, ferma la possibilità di prevedere, nelle singole gare, un’equa remunerazione degli investimenti non ammortizzati quando ricorrano concretamente i relativi presupposti.

Come è indicizzato