Sentenza n. 6370/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato i decreti ministeriali del 6 luglio 2022 e del 6 ottobre 2022, gli accordi Stato-Regioni, le circolari ministeriali e gli atti regionali di determinazione della quota di ripiano, nonché, con motivi aggiunti, l’avviso regionale relativo al versamento del 25% degli importi dovuti. Ha dedotto, in sintesi, l’illegittimità costituzionale ed eurounitaria dell’art. 9-ter d.l. n. 78/2015 per violazione dei principi di legittimo affidamento, certezza del diritto, irretroattività, proporzionalità, ragionevolezza, capacità contributiva, riserva di legge, neutralità dell’IVA, libertà di iniziativa economica e tutela della concorrenza. Ha inoltre contestato l’incidenza del payback sui contratti di gara, la fissazione uniforme del tetto regionale al 4,4%, l’utilizzo dei dati contabili della voce BA0210 dei modelli CE, l’inclusione o esclusione di servizi accessori e beni a utilità pluriennale, nonché il difetto di istruttoria, motivazione, trasparenza e partecipazione. Con riguardo agli atti regionali, ha dedotto anche la mancata comunicazione di avvio del procedimento e l’impossibilità di verificare i dati e i conteggi posti a base della quota individuale di ripiano.

La decisione

Il TAR ha rigettato le censure rivolte agli atti statali e ha dichiarato inammissibili per difetto di giurisdizione quelle rivolte agli atti regionali, indicando come competente il giudice ordinario. Quanto alla disciplina generale del payback, il Collegio ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, secondo cui il meccanismo costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, giustificato dalla razionalizzazione della spesa sanitaria, non viola la riserva di legge di cui all’art. 23 Cost. e non è retroattivo, poiché l’obbligo di ripiano era conoscibile sin dal 2015. Il payback non modifica le gare o i contratti pubblici, operando esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori; il riferimento al fatturato lordo IVA è ritenuto compatibile con la capacità contributiva. La neutralità dell’IVA è assicurata dalla possibilità di detrarre l’IVA secondo l’art. 9 d.l. n. 34/2023 e l’art. 27 d.P.R. n. 633/1972. È stata ritenuta ragionevole la fissazione uniforme del tetto regionale al 4,4% per il periodo 2015-2018. I servizi accessori non rientrano nel fatturato rilevante se distinti dalla fornitura del dispositivo; eventuali errori di contabilizzazione dei beni a utilità pluriennale incidono sugli atti regionali individuali e non sulla legittimità degli atti statali generali. Non è stata ravvisata violazione delle garanzie partecipative, poiché gli atti statali rientrano nell’art. 13 l. n. 241/1990 e la disciplina speciale non prevede la partecipazione dei fornitori. Gli atti regionali, invece, svolgono una funzione meramente tecnico-contabile e vincolata: individuano le imprese e calcolano la quota dovuta sulla base di dati e percentuali già determinati a monte. Non esprimendo potere autoritativo e riguardando un rapporto obbligatorio avente a oggetto un diritto soggettivo patrimoniale, le relative controversie spettano al giudice ordinario. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito dalla l. n. 125/2015

  Il superamento del tetto di spesa è rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA; le aziende fornitrici concorrono al ripiano in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa regionale.

  La norma disciplina il tetto di spesa, il concorso dei fornitori al ripiano e la procedura di individuazione degli obblighi per gli anni 2015-2018. Gli atti regionali adottati ai sensi del comma 9-bis hanno natura meramente attuativa e vincolata.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 6 luglio 2011, n. 98, convertito dalla l. n. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e, originariamente, poneva il relativo ripiano a carico della Regione.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito dalla l. n. 135/2012

  Ha fissato dal 2014 il tetto nazionale della spesa per dispositivi medici al 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 30 dicembre 2018, n. 145

  Ha modificato l’art. 9-ter, comma 8, d.l. n. 78/2015, prevedendo la rilevazione del superamento sulla base del fatturato aziendale lordo IVA e la dichiarazione con decreto ministeriale.

• art. 18, comma 1, d.l. 9 agosto 2022, n. 115, convertito dalla l. n. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis nell’art. 9-ter, affidando alle Regioni l’individuazione delle aziende soggette al ripiano e l’adozione degli atti di recupero sulla base della disciplina statale.

• art. 13 l. 7 agosto 1990, n. 241

  Esclude l’applicazione delle disposizioni sulla partecipazione procedimentale agli atti amministrativi generali e normativi, la cui formazione resta disciplinata dalle norme speciali.

• art. 8 d.l. 30 marzo 2023, n. 34, convertito dalla l. n. 56/2023

  Ha istituito un fondo e previsto, originariamente, il pagamento ridotto al 48% per determinate aziende fornitrici; la relativa disciplina è stata modificata dalla Corte costituzionale con sentenza n. 139/2024.

• art. 9 d.l. 30 marzo 2023, n. 34, convertito dalla l. n. 56/2023

  Consente alle aziende fornitrici di detrarre l’IVA dall’ammontare dei versamenti effettuati a titolo di payback secondo le modalità del d.P.R. n. 633/1972.

• art. 7 d.l. 30 giugno 2025, n. 95, convertito dalla l. n. 118/2025

  Per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 gli obblighi si intendono assolti con il versamento della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali.

  Prevede il versamento ridotto del 25%, l’estinzione dell’obbligazione e la cessazione della materia del contendere nei casi previsti dalla norma.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia dichiarata appartenente alla sua giurisdizione.

• art. 133 c.p.a.

  Il riparto è stato effettuato al di fuori della giurisdizione esclusiva, applicando il criterio del petitum sostanziale.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di segnalare alle parti il profilo di difetto di giurisdizione relativo agli atti regionali.

• art. 27 d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633

  Individua le modalità per lo scorporo dell’IVA detraibile dai versamenti di payback, secondo il rinvio operato dal d.l. n. 34/2023.

• sentenza Corte costituzionale n. 140/2024

  Ha ritenuto costituzionalmente legittimo il meccanismo del payback per il periodo 2015-2018, escludendo violazioni della ragionevolezza, della libertà d’iniziativa economica, della riserva di legge, dell’irretroattività e dell’affidamento.

• sentenza Corte costituzionale n. 139/2024

  Ha dichiarato illegittima la disciplina del pagamento ridotto al 48% nella parte in cui non lo estendeva a tutte le aziende fornitrici.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 non è retroattivo né lesivo dell’affidamento quando l’obbligo di concorrere al ripiano e i suoi elementi essenziali erano previsti dalla legge sin dal 2015; la successiva disciplina attuativa può rendere operativo l’obbligo senza innovarne il contenuto sostanziale.
• Il payback sui dispositivi medici opera esternamente alle procedure di gara e ai contratti pubblici: non modifica quantità, prezzi o condizioni delle forniture, ma incide sulla situazione patrimoniale complessiva del fornitore sulla base del fatturato.
• Gli atti regionali che individuano le aziende soggette al ripiano e quantificano la quota individuale, sulla base di dati contabili, percentuali e tetti già determinati dalla normativa e dagli atti statali, hanno natura meramente tecnico-contabile e vincolata, senza esercizio di potere autoritativo.
• Le controversie relative alla correttezza del calcolo della quota individuale di payback regionale riguardano un diritto soggettivo di natura patrimoniale e, non essendo intermediate dall’esercizio di un potere discrezionale, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Per il periodo 2015-2018 è ragionevole la fissazione uniforme del tetto regionale al 4,4% del fabbisogno sanitario regionale standard, poiché assicura prevedibilità e coerenza con il tetto nazionale già stabilito, senza imporre necessariamente una differenziazione territoriale retrospettiva.
• Nel calcolo del payback rileva il fatturato riferito al dispositivo medico e non quello relativo ai servizi accessori autonomamente fatturati; eventuali errori nella contabilizzazione concreta incidono sugli atti regionali individuali, non sulla validità degli atti statali generali.

Come è indicizzato