Cassazione Civile, Ordinanza n. 23894/2025 del 26/08/2025

Esito

La controversia

Una società di costruzioni aveva convenuto in giudizio un comune chiedendo il risarcimento di danni molto ingenti, deducendo di aver confidato, nell'ambito di un articolato percorso urbanistico-edilizio e di accordi con una società privata e con enti pubblici, nella realizzazione di un'operazione di riqualificazione e delocalizzazione di un insediamento industriale. Gli atti amministrativi rilevanti erano stati poi annullati dal giudice amministrativo per plurime illegittimità, tra cui vizi procedimentali e carenze istruttorie e motivazionali, oltre alla mancata verifica di assoggettabilità a VAS. Il tribunale aveva dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e la corte d'appello aveva confermato. Con il ricorso per cassazione la società ha dedotto, da un lato, la violazione delle norme sulla responsabilità aquiliana e sulla giurisdizione, sostenendo che la domanda fosse fondata non sul provvedimento illegittimo in sé, ma sulla lesione dell'affidamento ingenerato dalla pubblica amministrazione; dall'altro, ha contestato che l'accordo di programma fosse solo programmatico e non idoneo a fondare un affidamento tutelabile. La Corte ha ritenuto fondato il ricorso, richiamando una precedente ordinanza delle Sezioni Unite relativa a una controversia sostanzialmente sovrapponibile, nella quale era stata affermata la giurisdizione del giudice ordinario per una domanda risarcitoria da affidamento ingenerato da una sequenza di atti e comportamenti della pubblica amministrazione, poi annullati dal giudice amministrativo. Ha quindi cassato la sentenza impugnata e rimesso la causa alla corte d'appello in diversa composizione, affermando che, alla luce della disciplina processuale applicabile, non doveva disporsi la rimessione al primo giudice.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il ricorso, cassando la sentenza della corte d'appello che aveva negato la giurisdizione del giudice ordinario. Ha affermato che la controversia rientra nella giurisdizione ordinaria, perché la pretesa risarcitoria è costruita come domanda per la lesione dell'affidamento ingenerato dalla pubblica amministrazione tramite una complessa sequenza di atti e comportamenti, e non come azione diretta contro il provvedimento amministrativo illegittimo. In applicazione della disciplina processuale sopravvenuta, la causa è stata rimessa alla corte d'appello di Genova in diversa composizione, non al primo giudice.

Norme richiamate

• art. 2043 c.c.

  richiamato come norma base della responsabilità aquiliana nella prospettazione del danno da lesione dell'affidamento

• art. 1 c.p.c.

  invocato nel motivo di ricorso in relazione alla corretta individuazione del giudice munito di giurisdizione

• art. 5 c.p.c.

  richiamato per il principio della perpetuatio iurisdictionis e la corretta individuazione della giurisdizione

• art. 112 c.p.c.

  dedotto come violato per asserita confusione tra causa petendi e petitum sostanziale

• art. 113 c.p.c.

  richiamato nel motivo come norma sull'obbligo del giudice di decidere secondo diritto

• art. 133 c.p.a.

  richiamato per il riparto di giurisdizione nelle controversie relative ad atti e comportamenti della pubblica amministrazione

• art. 7 c.p.a.

  richiamato nel ragionamento delle Sezioni Unite per delimitare l'ambito della giurisdizione amministrativa esclusiva

• artt. 34 d.lgs. n. 267 del 2000

  menzionato come base normativa dell'accordo di programma stipulato tra enti pubblici e soggetti attuatori

• art. 44 L.R. Liguria n. 36 del 1997

  richiamato quale disciplina regionale dell'accordo di programma urbanistico-edilizio

• artt. 48, 49, 50 e 59 L.R. Liguria n. 36 del 1997

  invocati nel secondo motivo per sostenere la natura dell'accordo di programma e l'esistenza di un affidamento tutelabile

• art. 354 c.p.c.

  richiamato per affermare che, nel regime processuale applicabile, una volta affermata la giurisdizione del giudice ordinario non opera la rimessione al primo giudice per ragioni di giurisdizione

• d.lgs. n. 149 del 10/10/2022

  menzionato per la modifica dell'art. 354 c.p.c. considerata applicabile al caso in quanto ricorso proposto dopo il 1/01/2023

Massime di principio

• Nelle controversie risarcitorie contro la pubblica amministrazione, la giurisdizione ordinaria sussiste quando la domanda è costruita sulla lesione di un affidamento ingenerato da una sequenza di atti e comportamenti dell'amministrazione, anche se successivamente annullati, e non come impugnazione o contestazione diretta del provvedimento amministrativo.
• Ai fini del riparto di giurisdizione, occorre guardare alla causa petendi sostanziale e alla natura dell'illecito dedotto: la domanda che assume rilievo come comportamento colposo della pubblica amministrazione resta fuori dalla giurisdizione amministrativa esclusiva se non investe direttamente il potere provvedimentale in sé.
• In presenza di una precedente decisione di legittimità su una controversia sostanzialmente sovrapponibile e tra parti in posizione coincidente, l'orientamento sul riparto di giurisdizione già espresso può determinare un vincolo sostanziale sull'individuazione del giudice competente nel giudizio successivo.
• Quando la giurisdizione del giudice ordinario viene affermata in sede di legittimità, e il regime processuale applicabile lo consente, la causa deve essere rimessa al giudice d'appello e non necessariamente al primo giudice.

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