Sentenza n. 1901/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato la determinazione della Città Metropolitana di Messina che ha concluso negativamente la conferenza di servizi e rigettato la richiesta di AUA per la prosecuzione dell'impianto di produzione di conglomerati bituminosi, nonché i pareri negativi del Comune di Savoca e, limitatamente alla clausola restrittiva sul transito nell'alveo del torrente Portosalvo, l'AIU dell'Autorità di Bacino. Il primo motivo deduceva la violazione dell'art. 4, comma 4, d.P.R. 59/2013, poiché la conferenza era stata indetta dalla Città Metropolitana in supplenza del SUAP comunale, che si era rifiutato di procedere. Il secondo motivo denunciava l'incompetenza del Sindaco a rendere il parere comunale, in luogo del responsabile dell'area tecnica. Il terzo motivo lamentava la violazione degli artt. 3, 14-ter e 14-quater l. 241/1990 e dell'art. 19 l.r. 7/2019, oltre al difetto di motivazione, perché il diniego si fondava sull'unico dissenso comunale, nonostante i pareri favorevoli della Soprintendenza e dell'Autorità di Bacino. Il quarto motivo, subordinato, censurava la qualificazione del parere comunale come dissenso qualificato insuperabile. Il quinto motivo contestava, per violazione della disciplina regionale sugli insediamenti produttivi in verde agricolo, difetto dei presupposti, contraddittorietà e carenza motivazionale, il rifiuto del Comune di considerare siti alternativi o una rilocalizzazione dell'impianto. Il sesto motivo deduceva l'illegittimità della variante urbanistica ove interpretata come divieto assoluto di insediamenti produttivi nelle zone agricole. Il settimo motivo censurava l'AIU per difetto di istruttoria e motivazione, in quanto limitava il transito nell'alveo ai soli mezzi destinati al raddoppio ferroviario, senza verificare le differenze concrete tra tali mezzi e quelli impiegati dall'impianto.

La decisione

Il ricorso è stato dichiarato in parte inammissibile per difetto di interesse e in parte accolto. Il primo motivo è stato dichiarato inammissibile: l'intervento sostitutivo della Città Metropolitana, pur non conforme alla regola secondo cui la conferenza è indetta dal SUAP, aveva evitato la paralisi indefinita del procedimento e consentito l'adozione di una decisione impugnabile. Il secondo motivo è stato respinto: la nota istruttoria del responsabile dell'area tecnica e il successivo parere del Sindaco avevano contenuto sostanzialmente coincidente; il Sindaco aveva quindi formalizzato la posizione dell'ente senza sostituirsi indebitamente alle competenze gestionali. Il terzo e il quinto motivo sono stati ritenuti fondati. La conferenza di servizi deve concludersi sulla base delle posizioni prevalenti, intese in senso qualitativo e non meramente numerico, e i dissensi qualificati rilevanti ai fini dell'art. 14-quinquies l. 241/1990 sono quelli delle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali, della salute o della pubblica incolumità. Il dissenso del Comune riguardava invece profili urbanistici e interessi economici locali, non assistiti da una posizione privilegiata. Inoltre, il Comune non poteva limitarsi a escludere l'unico sito in zona D proposto dalla società per la vicinanza a una scuola materna, ma avrebbe dovuto indicare, secondo i principi di collaborazione e buona fede, eventuali altre aree disponibili per la rilocalizzazione. Il parere comunale non poteva pertanto costituire legittimamente il fattore determinante del diniego. Il sesto motivo è stato dichiarato privo di interesse, poiché una corretta applicazione della disciplina regionale sugli insediamenti produttivi in verde agricolo escludeva il risultato di un divieto assoluto in zona E. Il quarto motivo non è stato esaminato, essendo stato proposto in via subordinata e risultando accolte le censure principali. Il settimo motivo è stato accolto limitatamente al difetto di istruttoria e motivazione: l'Autorità di Bacino non aveva verificato se vi fossero differenze rilevanti tra i mezzi ferroviari e quelli destinati all'impianto, in particolare per peso e carico, tali da giustificare la limitazione. Sono stati annullati il diniego di AUA, i pareri comunali negativi e la clausola restrittiva dell'AIU. Il Comune di Savoca e l'Autorità di Bacino sono stati condannati, senza solidarietà, alle spese di lite, liquidate in euro 5.220,60 oltre accessori, nella misura rispettivamente di tre quarti e un quarto.

Norme richiamate

• art. 4, comma 4, d.P.R. 59/2013

  la conferenza dei servizi è sempre indetta dal SUAP

  La previsione individua nel SUAP l'amministrazione ordinariamente competente all'indizione della conferenza; tuttavia, la contestazione dell'intervento sostitutivo è inammissibile quando il suo annullamento determinerebbe soltanto la paralisi indefinita del procedimento, senza utilità concreta per il ricorrente.

• art. 14-ter, comma 7, l. 241/1990

  l'amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione della conferenza [...] sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti

  La prevalenza delle posizioni deve essere valutata in senso qualitativo e sostanziale, mediante ponderazione degli interessi coinvolti, e non mediante un mero conteggio numerico dei pareri.

• art. 14-quater, comma 3, l. 241/1990

  l'efficacia della determinazione è sospesa ove siano stati espressi dissensi qualificati ai sensi dell'articolo 14-quinquies

  Il dissenso di un'amministrazione non determina automaticamente l'esito negativo della conferenza; il regime speciale riguarda i dissensi qualificati delle amministrazioni preposte alla tutela degli interessi sensibili indicati dalla legge.

• art. 14-quinquies l. 241/1990

  amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute e della pubblica incolumità dei cittadini

  I dissensi qualificati sono solo quelli provenienti dalle amministrazioni titolari della tutela degli interessi sensibili espressamente individuati dalla norma; il dissenso comunale su profili urbanistici o su interessi economici locali non gode di tale trattamento privilegiato.

• art. 19 l.r. 7/2019

  La disciplina regionale si coordina con gli artt. 14-ter e 14-quater l. 241/1990 quanto alla conclusione della conferenza sulla base delle posizioni prevalenti.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  i rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai principi della collaborazione e della buona fede

  L'amministrazione deve cooperare concretamente con il privato; non può limitarsi a rilevare l'inidoneità dell'unica area proposta per la rilocalizzazione, senza indicare eventuali alternative concretamente disponibili quando ciò sia necessario per una corretta definizione del procedimento.

• art. 89, comma 3, l.r. 6/2001

  le disposizioni previste dall'articolo 35 della legge regionale 7 agosto 1997, n. 30, relative agli insediamenti produttivi in verde agricolo, si applicano [...] anche a singole iniziative imprenditoriali private da realizzarsi con fondi propri [...]

  La disciplina regionale consente, alle condizioni previste, insediamenti produttivi in verde agricolo anche per iniziative imprenditoriali private, in particolare quando non siano disponibili aree produttive previste dagli strumenti urbanistici o risultino preesistenti insediamenti produttivi.

• art. 35 l.r. 30/1997

  La norma è richiamata nel quadro della disciplina regionale degli insediamenti produttivi in verde agricolo.

• art. 54, comma 3, l.r. 19/2020

  La norma è stata dedotta con riferimento alla disciplina urbanistica regionale applicabile, ma la decisione non ne espone una specifica interpretazione autonoma.

• art. 269 d.lgs. 152/2006

  La disposizione costituisce il titolo ambientale relativo alle emissioni in atmosfera incluso nella richiesta di AUA.

• d.P.R. 59/2013

  Il decreto disciplina l'Autorizzazione Unica Ambientale e l'unificazione dei titoli abilitativi ambientali, inclusi quelli relativi alle emissioni e al recupero dei rifiuti.

• art. 36, comma 2, l. 142/1990, come recepita dalla l.r. 48/1991

  Il Sindaco può rappresentare l'ente nella formalizzazione della posizione comunale, quando essa coincida sostanzialmente con la precedente istruttoria del responsabile tecnico e non vi sia una sostituzione delle competenze gestionali.

Massime di principio

• Nella conferenza di servizi, la determinazione conclusiva deve fondarsi sulle posizioni prevalenti valutate in senso qualitativo e sostanziale, mediante ponderazione del peso degli interessi concretamente tutelati, e non sulla mera maggioranza numerica dei pareri.
• Il dissenso espresso da un'amministrazione partecipante non determina automaticamente l'esito negativo della conferenza; il regime speciale dei dissensi qualificati riguarda soltanto le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali, della salute o della pubblica incolumità.
• Un dissenso comunale relativo alla compatibilità urbanistica o a interessi economici locali non può essere trattato come dissenso qualificato ostativo e non può prevalere automaticamente su valutazioni favorevoli espresse dalle amministrazioni titolari di interessi ambientali o paesaggistici.
• In applicazione dei principi di collaborazione e buona fede, l'amministrazione che esclude l'unico sito proposto per la rilocalizzazione di un'attività produttiva deve, ove disponga degli elementi necessari, indicare concretamente eventuali aree alternative disponibili; il mero diniego non è sufficiente a fondare la conclusione negativa del procedimento.
• Una limitazione autorizzativa fondata su una distinzione tra categorie di mezzi deve essere preceduta da un'istruttoria specifica sulle differenze concretamente rilevanti tra tali mezzi; l'assenza di verifica, ad esempio quanto a peso e carichi trasportati, determina difetto di istruttoria e motivazione.
• La contestazione di un vizio procedimentale è inammissibile per difetto di interesse quando l'eventuale annullamento dell'attività amministrativa censurata non procurerebbe al ricorrente alcuna utilità, ma determinerebbe soltanto la rinnovazione o la paralisi del procedimento senza possibilità di conseguire una decisione più favorevole.

Come è indicizzato