Cassazione Civile, Sentenza n. 24079/2021 del 07/09/2021

Esito

La controversia

Il ricorrente impugna la sentenza della Corte d'Appello di L'Aquila che aveva rigettato la domanda di risarcimento per la anticipata risoluzione del rapporto di lavoro come Direttore generale della ASL di Chieti. L'incarico era stato dichiarato estinto con atto della Regione (legge reg. n. 17/2009) che ha riorganizzato e fuso le ASL ai sensi del Piano sanitario regionale (legge reg. n. 5/2008), con conseguente decadenza ope legis dei direttori; il ricorrente sostiene violazione di norme del codice civile (artt. 2237, 1223 e sgg.), dell'art. 117 Cost. (in quanto la disciplina dei rapporti economici rientrerebbe nell'ordinamento civile riservato allo Stato) e chiede la cassazione della sentenza di appello.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto che il rapporto del direttore fosse regolato dal diritto privato ma che l'attuazione del piano regionale e la conseguente legge regionale hanno determinato una impossibilità assoluta della prestazione (estinzione della posizione dirigenziale) ai sensi dell'art. 1463 c.c., escludendo la responsabilità risarcitoria dell'Amministrazione. Ha altresì ritenuto infondata la questione di illegittimità costituzionale della normativa regionale rispetto all'art. 117 Cost., poiché la materia della disciplina della dirigenza sanitaria rientra nella competenza concorrente in connessione con la tutela della salute. Ha escluso la rilevanza di un meccanismo di spoil system e ha dichiarato non ammissibile la censura relativa alla mancanza di misure compensative, oltre a richiamare i limiti formali per la censura in sede di cassazione (necessità di riproduzione dei documenti e loro collocazione in fascicolo). Spese di giudizio a carico del ricorrente.

Norme richiamate

• art. 3-bis, comma 8, d.lgs. n. 502/1999

  "Il rapporto di lavoro del direttore generale, del direttore amministrativo e del direttore sanitario è esclusivo ed è regolato da contratto di diritto privato, di durata non inferiore a tre e non superiore a cinque anni, rinnovabile, stipulato in osservanza delle norme del titolo terzo del libro quinto del codice civile. La regione disciplina le cause di risoluzione del rapporto con il direttore amministrativo e il direttore sanitario (...)"

  La Corte ricava che il rapporto è di diritto privato (durata minima triennale) e soggetto ai principi civili (anche sull'impossibilità sopravvenuta), salvo disciplina regionale specifica sulle cause di risoluzione.

• Legge regionale Abruzzo n. 5/2008 (Piano sanitario regionale 2008-2010)

  "La Giunta regionale, con proprio atto, individua i Direttori generali cui affidare la gestione del passaggio al nuovo assetto aziendale" e la strutturazione del nuovo assetto ASL (punto 3.1.)

  Ha fissato il progetto di riorganizzazione e la riduzione/aggregazione delle ASL, costituendo la base normativa per la successiva legge regionale che ha disposto l'estinzione di posizioni dirigenziali.

• Legge regionale Abruzzo n. 17/2009, art. 5

  "A decorrere dal 10 ottobre 2009 i contratti dei Direttori generali, dei Direttori amministrativi e dei Direttori sanitari delle Aziende Sanitarie Locali di Avezzano - Sulmona, Chieti, L'Aquila e Lanciano - Vasto, sono risolti ope legis con conseguente decadenza automatica dagli incarichi rivestiti"

  Norma legislativa che ha determinato l'operativa estinzione dei singoli incarichi dirigenziali per effetto della riorganizzazione: la Corte la considera causa della impossibilità sopravvenuta della prestazione conferita al dirigente.

• artt. 1463 e 1256 cod. civ.

  Applicati come principio per cui la sopravvenuta impossibilità assoluta della prestazione comporta la risoluzione del contratto e l'estinzione delle obbligazioni corrispettive, escludendo l'obbligo di pagamento della controprestazione.

• art. 2119 cod. civ.

  Riferimento alla giurisprudenza che esclude la risoluzione anticipata del contratto dirigenziale prima del periodo minimo triennale, salvo giusta causa; principio richiamato per distinguere i casi di licenziamento illegittimo da quelli di impossibilità assoluta derivante da riorganizzazione normativa.

• art. 117 Cost.

  Il ricorrente deduceva violazione per invasione di materia riservata allo Stato (ordinamento civile). La Corte ha ritenuto che la disciplina della dirigenza sanitaria si inserisca nella materia "tutela della salute" riconducibile alla potestà legislativa concorrente e pertanto la questione non supera il vaglio di non manifesta infondatezza.

• art. 97 Cost.

  La Corte ha escluso che la legge regionale delineasse un meccanismo di "spoil system" c.d.: qui non ricorrono gli elementi che la Corte costituzionale ha ritenuto incompatibili con l'art. 97 (decadenza automatica legata a cambi di governo politico).

• art. 19, comma 1-ter, d.lgs. n. 165/2001 (introdotto dal d.lgs. n. 150/2009)

  "L'amministrazione che, in dipendenza dei processi di riorganizzazione ovvero alla scadenza, in assenza di una valutazione negativa, non intende confermare l'incarico conferito al dirigente, è tenuta a darne idonea e motivata comunicazione al dirigente stesso con un preavviso congruo, prospettando i posti disponibili per un nuovo incarico"

  La Corte cita questa norma come esempio di misura compensativa prevista dalla legislazione successiva alla vicenda, utile a distinguere il rimedio risarcitorio dalla generalità delle misure compensative; nota che la disposizione fu poi abrogata/modificata da successivi interventi normativi.

• art. 9, comma 32, d.l. n. 78/2010 conv. legge n. 122/2010

  Richiamata come intervento normativo che ha mutato la disciplina delle misure compensative e del conferimento di nuovo incarico a dirigenti non riconfermati.

• art. 360 cod. proc. civ.

  Norma invocata come base di censura per violazione o falsa applicazione di norme di diritto (motivo di cassazione). La Corte richiama i limiti e i requisiti di allegazione documentale necessari per le doglianze in Cassazione.

• art. 281 sexies cod. proc. civ.

  Richiamato come base della decisione di appello (pronuncia ex art. 281 sexies).

• art. 8-bis, d.l. n. 137/2020 (convertito, con modificazioni, dalla legge n. 176/2020)

  Richiamato in relazione al rito cartolare adottato per il trattamento del ricorso (procedura semplificata introdotta dal decreto-legge).

• DPR n. 115/2002, art. 13

  Citato in relazione al contributo unificato e alle formalità per il pagamento da parte del ricorrente.

Massime di principio

• Quando una legge regionale di riorganizzazione sopprime o fonde enti creando nuovi soggetti e facendo venire meno l'originaria posizione apicale, si configura, di regola, una impossibilità assoluta della prestazione contrattuale (art. 1463 c.c.) e non automaticamente una responsabilità risarcitoria dell'Amministrazione.
• La disciplina della dirigenza sanitaria si colloca, in connessione con la tutela della salute, nell'ambito della potestà legislativa concorrente; dunque la sola prevista disciplina regionale della riorganizzazione non è in linea di principio automaticamente incostituzionale per invasione della materia dell'ordinamento civile.
• Per distinguere un licenziamento illegittimo da una cessazione derivante da impossibilità sopravvenuta occorre valutare se la posizione dirigenziale sia effettivamente venuta meno per una normativa che ha riorganizzato strutture e funzioni; se la posizione non esiste più, il rimedio è normalmente assente salvo il ricorso a norme che prevedano misure compensative.
• Esistono due distinte pretese del dirigente: (a) diritto soggettivo alla reintegrazione o al risarcimento in caso di illegittimo recesso; (b) interesse legittimo alla assegnazione di un nuovo incarico (misura compensativa) che, se leso, può dare luogo a domanda di ristoro ma non alla automatica attribuzione dell'incarico.
• Le leggi che prevedono decadenze automatiche rispetto a cambiamenti politici devono essere valutate alla luce dell'art. 97 Cost.; se la decadenza soggiace a logiche di spoil system politico la norma può essere censurata, ma la sola riorganizzazione tecnica/amministrativa non è tale da costituire spoil system.
• In sede di Cassazione le doglianze fondate su valutazioni documentali o probatorie richiedono la riproduzione integrale dei documenti rilevanti e l'indicazione della loro collocazione nel fascicolo: l'inosservanza di questi requisiti conduce all'inammissibilità della censura.
• Norme successive possono prevedere misure compensative o tutele diverse (preavviso, proposta di nuovo incarico, indennità), ma la loro efficacia retroattiva o applicazione a situazioni anteriori è limitata; nella valutazione del diritto del dirigente è importante la data di entrata in vigore delle disposizioni protettive.