Sentenza n. 504/2026 - Catanzaro, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorso, originariamente proposto come ricorso straordinario e trasposto in sede giurisdizionale, contestava la localizzazione e l’approvazione del progetto di adeguamento della SS 106 Ionica, con apposizione del vincolo preordinato all’esproprio sui terreni dei ricorrenti. Con il primo motivo è stata dedotta la violazione dell’art. 3 d.P.R. n. 383/1994, delle norme sugli organi comunali e della disciplina regionale urbanistica, sostenendo che, poiché l’opera era difforme dagli strumenti urbanistici comunali e dal Piano Strutturale Associato, i Comuni avrebbero dovuto partecipare alla conferenza di servizi previa deliberazione dei rispettivi consigli comunali e avrebbe dovuto essere indetta un’ulteriore conferenza per la variante urbanistica. Con il secondo motivo è stata contestata la determinazione conclusiva della conferenza di servizi per mancato differimento della riunione richiesto dal Comune di Corigliano Rossano, disparità di trattamento rispetto al differimento concesso alla Regione e carente motivazione sul dissenso comunale. Il dissenso riguardava, tra l’altro, la sostituzione del viadotto urbano con un tunnel, l’ottimizzazione del piano degli espropri, la compatibilità dello svincolo di Insiti con la viabilità e le opere sanitarie locali, la definizione del costo complessivo dell’opera e delle opere complementari. Con il terzo motivo sono state dedotte numerose carenze del progetto di fattibilità tecnico-economica e della relazione di ottemperanza al parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici: mancata rielaborazione integrale del progetto, incompletezza delle analisi ambientali, archeologiche, faunistiche, geologiche, idrogeologiche, sismiche e geotecniche, carenze sulle fasce di rispetto ferroviarie e stradali, sul piano particellare e sulle indennità espropriative, sulle misure di mitigazione del rischio e sulle opere complementari. È stata inoltre contestata la VIA positiva regionale, anche per asserita mancata considerazione delle osservazioni dei privati. I primi motivi aggiunti hanno impugnato la deliberazione regionale di approvazione dello schema di Intesa istituzionale e la deliberazione comunale successiva di approvazione del progetto e apposizione del vincolo, deducendo illegittimità derivata e tardività della ratifica comunale. I secondi motivi aggiunti hanno impugnato l’Intesa istituzionale perfezionata e gli atti di gara, reiterando le censure precedenti e deducendo inoltre l’illegittimità del bando e del disciplinare per asserita incompletezza e incoerenza della progettazione posta a base di gara.

La decisione

Il TAR ha ritenuto di poter prescindere dalle principali eccezioni di rito, in applicazione del principio della ragione più liquida, esaminando il merito; ha esaminato separatamente l’eccezione relativa all’impugnazione degli atti di gara. I motivi sulla necessità di una preventiva deliberazione consiliare comunale e di una distinta conferenza di servizi sono stati respinti. Per le opere statali commissariate, la disciplina speciale di cui al d.P.R. n. 383/1994, al d.l. n. 32/2019 e al d.l. n. 77/2021 consente che la localizzazione e la conformità urbanistica siano definite mediante l’intesa tra Stato e Regione e la determinazione conclusiva della conferenza di servizi, senza necessità di una specifica variante previamente approvata dal consiglio comunale. La conferenza unica è idonea ad acquisire e sostituire gli assensi necessari. La successiva perfezione dell’Intesa ha inoltre superato la censura relativa alla sua iniziale mancanza. Le doglianze sul dissenso del Comune sono state respinte perché la determinazione conclusiva si è confrontata analiticamente con le osservazioni comunali. Il criterio delle posizioni prevalenti non è quantitativo, ma qualitativo; tuttavia la maggiore estensione territoriale dell’opera nel Comune non rende automaticamente prevalente la posizione comunale. I Comuni non esprimono un dissenso qualificato ai sensi dell’art. 14-quinquies l. n. 241/1990 e, per le opere commissariate, assumono particolare rilievo le esigenze di appaltabilità e certezza dei tempi. Ciò non esonera l’amministrazione dal considerare effettivamente il dissenso, obbligo che nel caso concreto è stato rispettato. Il mancato differimento richiesto dal Sindaco non è stato ritenuto viziante, perché la richiesta era generica e non dimostrava l’impossibilità di partecipare; diversa era la richiesta regionale, sorretta da una specifica esigenza istruttoria. Il TAR ha poi respinto le censure progettuali. La relazione di ottemperanza al parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici costituisce modalità legittima di integrazione del progetto e non era necessaria la riscrittura integrale di tutti gli elaborati. Il parere del Consiglio Superiore non era negativo, ma prescrittivo, e consentiva il completamento degli approfondimenti nelle successive fasi progettuali e di verifica. I rinvii a fasi successive riguardavano profili attuativi circoscritti e non gli elementi essenziali della localizzazione e della funzionalità dell’opera. Le valutazioni tecniche sul tracciato, sui sottopassi faunistici, sugli aspetti geologici e sismici, sulle opere strutturali, sui materiali e sulle misure idrauliche non presentavano manifesta illogicità, inattendibilità o travisamento; le censure tendevano a sostituire le valutazioni dei ricorrenti a quelle dell’amministrazione. Sono state ritenute infondate anche le contestazioni sulle indennità espropriative, perché la documentazione dava conto dell’individuazione delle ditte e dell’ammontare complessivo delle indennità, pari a euro 36.390.012,42. La deroga alle fasce ferroviarie poteva essere acquisita nell’ambito della conferenza di servizi e le censure sulle fasce stradali erano generiche. La VIA è stata ritenuta adeguatamente motivata: le osservazioni dei ricorrenti erano state esaminate e gli aspetti ambientali rilevanti, tra cui interferenze con Rete Natura 2000, profili idraulici, fauna, biodiversità e impatto acustico, erano stati considerati con specifiche prescrizioni e condizioni ambientali. Le valutazioni di compatibilità ambientale, tecnica e localizzativa sono sindacabili solo per evidenti illogicità, irragionevolezza, errori di fatto o inattendibilità manifesta, non riscontrati nel caso concreto. Quanto al bando e al disciplinare di gara, il TAR ha accolto l’eccezione di carenza di interesse e legittimazione: i ricorrenti non erano concorrenti né aspiranti concorrenti e il loro interesse era rivolto a impedire l’esproprio o la realizzazione dell’opera, tutela già perseguibile mediante l’impugnazione degli atti di approvazione e localizzazione. Respinti questi ultimi, l’impugnazione del bando avrebbe rappresentato una mera opposizione strumentale al procedimento di gara, non tutelata dall’ordinamento. Il ricorso e i primi motivi aggiunti sono stati quindi respinti; i secondi motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili limitatamente alla domanda contro il bando e il disciplinare e infondati per il resto. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 3 d.P.R. n. 383/1994

  Per le opere di interesse statale, la conformità urbanistica è verificata secondo il procedimento speciale previsto dalla disciplina statale, senza necessità di una preventiva deliberazione consiliare comunale sulla variante quando opera il regime speciale delle opere commissariate.

• art. 1 d.P.R. n. 383/1994

  Individua le opere pubbliche di interesse statale soggette alla speciale procedura di accertamento della conformità urbanistica.

• art. 2 d.P.R. n. 383/1994

  Attribuisce allo Stato, d’intesa con la Regione interessata, l’accertamento della conformità alle prescrizioni urbanistiche ed edilizie per le opere rientranti nella disciplina speciale.

• art. 4, comma 2, d.l. n. 32/2019, convertito dalla l. n. 55/2019

  L’approvazione dei progetti da parte del Commissario straordinario, d’intesa con il Presidente della Regione, sostituisce gli atti di autorizzazione, parere, visto e nulla osta necessari, salve le eccezioni previste per tutela ambientale e beni culturali e paesaggistici.

• art. 53-bis, commi 1 e 1-bis, d.l. n. 77/2021

  Per le opere commissariate, la determinazione conclusiva della conferenza di servizi produce gli effetti urbanistici e localizzativi previsti dalla legge a seguito dell’approvazione del progetto da parte del Commissario, d’intesa con il Presidente della Regione.

• art. 14-ter l. n. 241/1990

  La conferenza di servizi decisoria si conclude tenendo conto delle posizioni prevalenti; l’assenso delle amministrazioni non partecipanti o non espressesi può essere acquisito senza condizioni nei casi previsti dalla legge.

• art. 14-quinquies l. n. 241/1990

  I Comuni non rientrano tra le amministrazioni il cui dissenso è qualificato e impone il procedimento speciale di superamento davanti alla Presidenza del Consiglio dei Ministri.

• art. 44, comma 4, d.l. n. 77/2021, come novellato dal d.l. n. 68/2022

  Nella conferenza di servizi relativa alle opere pubbliche di rilevante impatto assumono prevalenza le esigenze di appaltabilità dell’opera e di certezza dei tempi di realizzazione.

• art. 38, comma 8, d.lgs. n. 36/2023

  Conferma, nella disciplina dei contratti pubblici, la rilevanza delle esigenze di appaltabilità e certezza dei tempi nella ponderazione svolta in conferenza di servizi.

• art. 215 d.lgs. n. 50/2016

  Il parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici può prescrivere integrazioni e condizioni di procedibilità, la cui ottemperanza può essere verificata nelle successive fasi di progettazione e validazione.

• art. 33 dell’Allegato I.7 al d.lgs. n. 36/2023

  La relazione analitica relativa agli espropri e al piano particellare deve essere rispettata; nel caso concreto il TAR ha ritenuto comunque soddisfatte le relative prescrizioni dalla documentazione progettuale.

• artt. 49 e 60 d.P.R. n. 753/1980

  Consentono la deroga alle distanze dalle linee ferroviarie mediante valutazione dell’autorità competente, anche nell’ambito della conferenza di servizi.

• artt. 26 e 28 d.P.R. n. 495/1992

  Prevedono le fasce di rispetto stradali fuori e dentro i centri abitati; le relative censure devono essere specifiche e dimostrare concretamente la violazione.

• art. 23 e ss. d.lgs. n. 152/2006

  Disciplinano la VIA; la valutazione di compatibilità ambientale è espressione di discrezionalità tecnica e amministrativa, sindacabile solo per evidenti illogicità, irragionevolezza, errori di fatto o inattendibilità manifesta.

• art. 120 c.p.a.

  La disciplina speciale del rito appalti opera per le controversie relative agli atti di gara; nel caso concreto l’impugnazione del bando da parte di soggetti estranei alla gara è stata dichiarata inammissibile per carenza di interesse e legittimazione.

• art. 40 c.p.a.

  È stato richiamato dalle parti con riferimento all’ammissibilità del ricorso collettivo, ma il TAR ha ritenuto di poter prescindere dall’eccezione per la complessiva infondatezza della domanda.

Massime di principio

• Per le opere pubbliche di interesse statale sottoposte a commissariamento, la disciplina speciale del d.P.R. n. 383/1994 e del d.l. n. 32/2019, integrata dal d.l. n. 77/2021, consente di definire la localizzazione e la conformità urbanistica mediante la conferenza di servizi e l’intesa tra Commissario straordinario e Presidente della Regione, senza necessità di una preventiva deliberazione del consiglio comunale sulla variante urbanistica né di una distinta conferenza di servizi comunale.
• Nella conferenza di servizi il criterio delle posizioni prevalenti ha natura qualitativa e non quantitativa: la maggiore estensione dell’opera nel territorio di un Comune non rende automaticamente prevalente il suo dissenso, pur imponendo all’amministrazione procedente un confronto effettivo e motivato con le ragioni espresse dall’ente locale.
• Le scelte di localizzazione e progettazione di una grande opera pubblica, comprese quelle tecniche e ambientali, restano espressione di ampia discrezionalità amministrativa e tecnica e sono sindacabili dal giudice amministrativo soltanto in presenza di manifesta illogicità, irragionevolezza, abnormità, errore di fatto o inattendibilità manifesta; il giudice non può sostituire la propria valutazione tecnica o la propria ponderazione degli interessi a quella dell’amministrazione.
• L’ottemperanza a un parere tecnico prescrittivo del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici può essere documentata mediante una relazione di coordinamento e integrazione allegata al progetto, senza necessità di riscrivere integralmente tutti gli elaborati, quando il progetto conserva adeguatamente definiti i suoi elementi localizzativi e funzionali e gli approfondimenti residui sono demandati alle successive fasi progettuali e di validazione.
• Per un soggetto proprietario di aree espropriande, l’interesse a contestare un bando di gara per la realizzazione dell’opera non sussiste quando il soggetto non partecipi né intenda partecipare alla gara e l’interesse sostanziale possa essere tutelato mediante l’impugnazione degli atti di approvazione, localizzazione e dichiarazione di pubblica utilità; respinte tali impugnazioni, la contestazione del bando integra una posizione meramente strumentale al blocco della gara, priva di tutela.

Come è indicizzato