Sentenza n. 3234/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La controversia riguarda la decadenza dai contributi PAC 2021, disposta da AGEA nei confronti di una società agricola, con richiesta di restituzione delle somme erogate, sul presupposto della sopravvenuta inidoneità del titolo di conduzione di una superficie pascoliva. La società aveva dichiarato la disponibilità del terreno in forza dell'assegnazione effettuata dall'ATI concessionaria dei pascoli comunali. Dopo un'informativa antimafia interdittiva riguardante l'impresa mandataria dell'ATI, il Comune aveva inizialmente preso atto della risoluzione dei contratti di concessione, ma successivamente aveva revocato tale determinazione, dichiarando la vigenza e l'efficacia dei contratti per il periodo rilevante. AGEA aveva ritenuto illegittima e improduttiva di effetti la determinazione comunale successiva, disapplicandola in via incidentale, e aveva quindi considerato venuto meno il titolo di godimento del terreno. In appello AGEA ha dedotto, con il primo motivo, l'efficacia retroattiva della successiva determinazione comunale del 2025, che aveva nuovamente accertato la risoluzione dei contratti; con il secondo motivo ha sostenuto di non aver esercitato un potere di disapplicazione, ma di aver svolto autonomamente i controlli di propria competenza sui presupposti degli aiuti, in forza della normativa nazionale e unionale che le attribuisce la responsabilità della legittimità e regolarità della spesa agricola. Ha inoltre sostenuto di non essere legittimata a impugnare gli atti del Comune, essendo estranea ai rapporti concessori.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato l'annullamento del provvedimento AGEA, con motivazione integrata. Ha rilevato che AGEA aveva effettivamente disapplicato la determinazione comunale n. 97 del 14 maggio 2022, poiché l'aveva considerata improduttiva di effetti in ragione della sua asserita illegittimità. La disapplicazione, intesa come considerazione dell'atto amministrativo tamquam non esset senza previo annullamento o ritiro, non trova fondamento nei poteri di controllo attribuiti ad AGEA dalla normativa nazionale o unionale. Tali poteri consentono all'organismo pagatore di verificare la legittimità e regolarità della spesa e di tutelare gli interessi finanziari dell'Unione, ma non di disapplicare gli atti amministrativi adottati da altre amministrazioni. Qualora AGEA ravvisi illegittimità negli atti di enti terzi, deve attivare i rimedi ordinari: sollecitare l'autotutela, impugnare l'atto ove legittimata o segnalare le irregolarità agli organi competenti. Il Collegio ha inoltre ribadito che la sopravvenienza di un'informativa antimafia interdittiva non determina automaticamente, con efficacia erga omnes, la risoluzione del contratto di concessione: occorre un atto ricognitivo dell'amministrazione contraente, portato a conoscenza della controparte e dell'organismo pagatore. Nel caso concreto, la determinazione comunale n. 52 del 16 marzo 2022 era stata privata di efficacia dalla successiva determinazione n. 97 del 14 maggio 2022, che aveva assicurato la continuità degli effetti dei contratti. Pertanto, alla data di adozione della decadenza AGEA il titolo di godimento della superficie era idoneo e i presupposti posti a fondamento della decadenza erano insussistenti. La successiva determinazione comunale dell'11 luglio 2025 non poteva sanare retroattivamente tale carenza, ferma la possibilità per AGEA di rideterminarsi. Le spese sono state compensate tra AGEA e la società appellata; nulla è stato disposto nei confronti del Comune non costituito.

Norme richiamate

• art. 104 c.p.a.

  La norma è stata invocata da AGEA per chiedere l'acquisizione in appello della determinazione comunale adottata nel 2025; tale atto non è stato ritenuto idoneo a sanare retroattivamente l'illegittimità del provvedimento di decadenza.

• artt. 91, 92 e 94 d.lgs. 159/2011

  La normativa antimafia è stata richiamata per la risoluzione o il recesso dai contratti a seguito dell'informativa interdittiva. Secondo il Collegio, l'effetto nei rapporti con le parti e con i terzi richiede un atto ricognitivo dell'amministrazione contraente.

• art. 48, comma 17, d.lgs. 50/2016

  consente alla stazione appaltante di proseguire il rapporto di appalto con altro operatore economico che sia costituito mandatario in sostituzione del precedente colpito da informazione antimafia interdittiva

  AGEA aveva ritenuto tale disciplina inapplicabile alle concessioni demaniali per uso pascolivo; il Consiglio di Stato ha deciso la controversia sulla carenza del potere di disapplicazione e sull'assenza, al momento della decadenza, di una risoluzione efficace del rapporto concessorio.

• art. 4, comma 1, lett. a), d.lgs. 74/2018

  È stato invocato da AGEA come fondamento delle proprie prerogative di controllo sulla procedura di erogazione degli aiuti; tali prerogative non comprendono il potere di disapplicare atti amministrativi di altre amministrazioni.

• art. 7, par. 6, regolamento CE n. 1306/2013

  È stato richiamato da AGEA a sostegno dei poteri di controllo dell'organismo pagatore; il Collegio non ne ha tratto alcun fondamento per un autonomo potere di disapplicazione.

• Allegato I, punti 1 A) e 1 C), regolamento UE n. 907/2014

  l'organismo pagatore svolge, in relazione alla spesa del FEAGA e del FEASR, le funzioni di autorizzazione e controllo dei pagamenti per fissare l'importo da erogare a un beneficiario conformemente alla normativa dell'Unione; resta in ogni caso responsabile dell'efficace gestione dei fondi interessati e unico responsabile della legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti

  La responsabilità dell'organismo pagatore per la gestione, legittimità e regolarità della spesa non attribuisce ad AGEA il potere di considerare tamquam non esset un provvedimento amministrativo adottato da altra amministrazione.

• art. 2 regolamento UE n. 907/2014

  È stato richiamato in relazione all'attività di controllo dell'organismo pagatore, che deve essere esercitata nel rispetto del principio di legalità e senza trasformarsi in un potere atipico di disapplicazione.

Massime di principio

• I poteri di controllo e di gestione finanziaria attribuiti all'organismo pagatore degli aiuti agricoli, anche quando comprendono la responsabilità della legittimità e regolarità della spesa e la tutela degli interessi finanziari dell'Unione europea, non attribuiscono il potere di disapplicare gli atti amministrativi adottati da altre amministrazioni.
• Un'amministrazione che ritenga illegittimo un atto amministrativo di altra amministrazione non può considerarlo autonomamente tamquam non esset in assenza di annullamento o ritiro; deve utilizzare i rimedi ordinari, quali la sollecitazione dell'autotutela, l'impugnazione giurisdizionale quando legittimata o la segnalazione agli organi competenti.
• La sopravvenienza di un'informativa antimafia interdittiva non produce, nei rapporti tra le parti e nei confronti dei terzi, una risoluzione automatica ed erga omnes del contratto amministrativo: è necessario un atto ricognitivo dell'amministrazione contraente che accerti la risoluzione o il recesso e lo porti a conoscenza degli interessati e dell'organismo pagatore.
• La successiva adozione di un atto amministrativo che accerti la risoluzione di un rapporto concessorio non può sanare retroattivamente l'illegittimità di un precedente provvedimento di decadenza fondato, al momento della sua adozione, sull'inesistenza di una causa di risoluzione e sull'asserita inidoneità del titolo di godimento.
• Ai fini della spettanza di un beneficio pubblico, il titolo di godimento di una superficie deve essere valutato sulla base della situazione giuridica esistente al momento dell'adozione del provvedimento di decadenza, non sulla base di una successiva determinazione amministrativa priva di efficacia sanante retroattiva.

Come è indicizzato