Sentenza n. 559/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, relativo alla certificazione del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici negli anni 2015-2018, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, recante le linee guida per i provvedimenti regionali e provinciali di ripiano, l’Accordo Governo-Regioni-Province autonome del 7 novembre 2019, la circolare ministeriale del 29 luglio 2019 e il provvedimento regionale di recupero. Ha dedotto l’illegittimità costituzionale e l’incompatibilità euro-unitaria del meccanismo di payback, anche per violazione dei principi di irretroattività, tutela dell’affidamento, proporzionalità, trasparenza e concorrenza; ha contestato inoltre le tempistiche della disciplina, l’utilizzo dei dati contabili del modello CE e della voce BA0210, la mancata distinzione tra costi di beni e servizi, il calcolo del fatturato al lordo dell’IVA e il difetto di istruttoria e motivazione. È stata prospettata anche la necessità di un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea.

La decisione

Il TAR ha respinto le censure rivolte agli atti statali. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024 e precedenti conformi della stessa Sezione, ha ritenuto il payback per le annualità 2015-2018 ragionevole e proporzionato, quale contributo solidaristico volto al bilanciamento tra tutela della salute e sostenibilità della spesa sanitaria. Ha escluso la violazione dell’art. 23 Cost., rilevando che la disciplina individua soggetti, oggetto, misura e procedura; ha escluso altresì la retroattività lesiva e la violazione dell’affidamento, poiché il tetto di spesa e l’obbligo di ripiano erano conoscibili sin dal 2015 e la disciplina del 2022 ha reso operative procedure già previste. Le medesime considerazioni valgono, secondo il giudice, rispetto ai principi della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Sono state respinte anche le censure fondate sulla disciplina europea dei contratti pubblici e della concorrenza, poiché il payback opera esternamente sui patrimoni delle imprese, in proporzione al fatturato realizzato con il SSN, senza modificare i contratti o l’esito delle gare. Non è stata provata una riduzione dei margini tale da rendere non remunerative le offerte e non sono stati ravvisati i presupposti per il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Il TAR ha inoltre ritenuto legittimi i criteri uniformi utilizzati per la quantificazione dello scostamento e delle quote di ripiano, compreso il riferimento al fatturato al lordo dell’IVA; la corretta contabilizzazione dei costi dei servizi accessori grava sulle imprese. Quanto al provvedimento regionale applicativo, il giudice ha dichiarato il difetto di giurisdizione amministrativa: l’atto recepisce dati contabili ed esegue calcoli vincolati, dando luogo a un rapporto obbligatorio patrimoniale relativo a un diritto soggettivo, devoluto al giudice ordinario, con possibilità di riassunzione ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015

  La disposizione costituisce la base normativa delle procedure di ripiano del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici relative alle annualità 2015-2018.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha escluso la violazione della riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte, poiché la disciplina individua soggetti, oggetto, misura e procedura del contributo solidaristico.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della domanda sulla quale il giudice amministrativo ha dichiarato il difetto di giurisdizione.

• art. 74 c.p.a.

  Consente la definizione della controversia con sentenza in forma semplificata mediante richiamo a precedenti conformi, ove ne ricorrano i presupposti.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per le annualità 2015-2018 costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, diretto al bilanciamento tra tutela della salute e sostenibilità della spesa sanitaria, e non viola la riserva di legge quando la disciplina individua soggetti obbligati, oggetto, misura e procedura dell’onere.
• Non sussiste una lesione retroattiva dell’affidamento degli operatori quando il tetto di spesa e l’obbligo di ripiano erano conoscibili prima delle annualità interessate e la normativa successiva si limita a rendere operative procedure già previste, senza introdurre un obbligo sostanzialmente nuovo e imprevedibile.
• Il payback sui dispositivi medici, incidendo ex post sulla sfera patrimoniale complessiva del fornitore in proporzione al fatturato realizzato con il Servizio sanitario nazionale, non altera di per sé il contenuto dei singoli contratti pubblici né l’esito delle gare e non viola i principi europei di concorrenza, salvo che l’impresa dimostri una concreta e significativa compressione della remuneratività delle offerte.
• La determinazione regionale delle somme dovute a titolo di payback, quando consiste nel recepimento di dati contabili e nell’applicazione vincolata di parametri normativi mediante operazioni matematiche, non implica esercizio di discrezionalità amministrativa, ma dà luogo a un rapporto obbligatorio patrimoniale relativo a diritti soggettivi, devoluto alla giurisdizione del giudice ordinario.
• L’utilizzo di criteri contabili uniformi per quantificare il superamento del tetto di spesa e le quote di ripiano è legittimo se coerente con il costo effettivamente sostenuto dal Servizio sanitario nazionale; la corretta contabilizzazione dei costi dei servizi accessori grava sull’impresa fornitrice.

Come è indicizzato