Sentenza n. 13735/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

I ricorrenti, già in servizio nel Corpo Forestale dello Stato e poi transitati nel 2017, ai sensi del d.lgs. 177/2016, nella Polizia di Stato e nel Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco, hanno chiesto l’accertamento dell’illegittimità della mancata istituzione della previdenza complementare e la condanna delle amministrazioni al risarcimento dei danni derivanti dalla mancata alimentazione del fondo con la quota datoriale, dalla perdita dei rendimenti, dal mancato risparmio fiscale e dalla mancata destinazione del TFS/TFR alle linee di investimento. Hanno dedotto la violazione dell’art. 97 Cost., dell’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, dell’art. 3 del d.lgs. 124/1993, dell’art. 7, comma 1, del d.lgs. 195/1995, dell’art. 26, comma 20, della l. 448/1998, dell’art. 67 del d.P.R. 254/1999, dell’art. 3, comma 2, del d.lgs. 252/2005 e dell’art. 2 della l. 241/1990, nonché dell’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 alla CEDU e degli artt. 12 ed E della Carta sociale europea. Le amministrazioni hanno prospettato anche questioni di competenza territoriale e di ammissibilità del ricorso collettivo, oltre a contestare nel merito la fondatezza delle pretese. Il giudizio era stato sospeso in attesa della decisione del Comitato Europeo dei Diritti Sociali sul reclamo collettivo n. 213/2022, che aveva ravvisato violazioni della Carta sociale europea per la mancata istituzione di fondi pensionistici complementari efficaci per il personale militare e di polizia militare.

La decisione

Il TAR ha respinto la domanda risarcitoria, ritenendo superfluo esaminare i possibili profili preliminari di incompetenza territoriale e di inammissibilità del ricorso collettivo, poiché la domanda era comunque infondata nel merito. Il Collegio ha distinto la pretesa risarcitoria dall’eventuale azione diretta a ottenere la concertazione per l’istituzione dei fondi, rilevando che i singoli lavoratori non avrebbero legittimazione a imporre tale attività, spettando l’eventuale iniziativa alle organizzazioni rappresentative del comparto; ha tuttavia ritenuto astrattamente configurabile un interesse individuale al risarcimento del danno. Nel merito, ha escluso la colpa delle amministrazioni perché l’istituzione della previdenza complementare nel pubblico impiego non è il risultato di un potere autoritativo unilaterale, ma di un procedimento necessariamente bilaterale e contrattuale, subordinato alla concertazione con le organizzazioni rappresentative. In assenza di accordo, le amministrazioni non disponevano di strumenti alternativi per istituire unilateralmente i fondi. Inoltre, i ricorrenti non avevano allegato specifici atti giudiziali o stragiudiziali con cui avessero sollecitato, direttamente o tramite organizzazioni munite di mandato, la conclusione degli accordi, circostanza rilevante anche ai sensi dell’art. 30, comma 3, c.p.a. È stata poi ritenuta insufficiente la prova del danno: non era dimostrato che i ricorrenti avrebbero effettivamente aderito ai fondi, trattandosi di una scelta volontaria e considerati i bassi tassi di adesione nel pubblico impiego. Neppure la chance di aderire è stata ritenuta seria e concreta. È rimasta indimostrata anche l’esistenza del danno economico, essendo state prospettate in modo astratto la maggiore convenienza dei rendimenti, il risparmio fiscale e la conversione del TFS in TFR, senza dati sulle performance dei fondi concretamente sottoscrivibili. In un ricorso collettivo, inoltre, la quantificazione avrebbe dovuto essere distinta in relazione alle diverse carriere dei ricorrenti. La CTU non avrebbe potuto supplire alle carenze di allegazione e prova, non potendo avere funzione esplorativa. La decisione del Comitato Europeo dei Diritti Sociali del 10 settembre 2025, pur avendo accertato violazioni della Carta sociale europea, non è stata ritenuta sufficiente a dimostrare i presupposti della responsabilità risarcitoria individuale, soprattutto in presenza delle ulteriori carenze relative a colpa, danno e nesso causale. Il TAR ha precisato che le decisioni del Comitato non hanno valore di sentenze giudiziarie e non annullano atti normativi o amministrativi, ma impegnano lo Stato ad adottare interventi conformativi per il futuro. Le spese sono state integralmente compensate in ragione della problematicità delle questioni trattate.

Norme richiamate

• art. 3 d.lgs. 124/1993

  La previdenza complementare è prevista come forma integrativa della previdenza obbligatoria, ma la sua concreta istituzione nel comparto considerato richiede le procedure previste dalla disciplina di settore.

• art. 7, comma 1, d.lgs. 195/1995

  Rileva nel quadro delle procedure di negoziazione e concertazione applicabili al Comparto Sicurezza e Difesa.

• art. 26, comma 20, l. 448/1998

  Concorre a delineare il percorso bilaterale e concertato necessario per l’attivazione della previdenza complementare nel pubblico impiego.

• art. 67 d.P.R. 254/1999

  Conferma la necessità di procedure concertative per l’istituzione della previdenza complementare nel comparto.

• art. 3, comma 2, d.lgs. 252/2005

  Si inserisce nella disciplina delle forme pensionistiche complementari e del loro rapporto con il pubblico impiego.

• art. 40 ss. d.lgs. 165/2001

  Il Collegio richiama la contrattazione collettiva quale base procedimentale dell’istituzione della previdenza complementare nel pubblico impiego.

• art. 2043 c.c.

  L’assenza di colpa delle amministrazioni, non potendo esse istituire unilateralmente i fondi in mancanza dell’accordo concertativo, esclude la responsabilità aquiliana.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  La mancata allegazione di iniziative dei ricorrenti volte a sollecitare l’azione amministrativa avrebbe comunque rilevanza ai fini dell’esclusione o riduzione del risarcimento.

• art. 73, comma 2, c.p.a.

  Il Collegio richiama la necessità del contraddittorio sulle questioni rilevabili d’ufficio, pur scegliendo di non esaminarle per ragioni di economia processuale.

• art. 79, comma 1, c.p.a.

  È stato applicato per la sospensione del giudizio in attesa della decisione del Comitato Europeo dei Diritti Sociali.

• art. 295 c.p.c.

  È stato richiamato quale fondamento della sospensione necessaria del processo.

• art. 1 Protocollo addizionale n. 1 CEDU

  Invocato dai ricorrenti a tutela dei loro interessi patrimoniali previdenziali, ma non ritenuto idoneo a fondare la domanda risarcitoria accolta.

• art. 12 Carta sociale europea

  La decisione del Comitato Europeo dei Diritti Sociali ha ravvisato una violazione del diritto alla sicurezza sociale, ma tale accertamento non è stato considerato sufficiente a dimostrare la responsabilità risarcitoria individuale delle amministrazioni.

• art. E Carta sociale europea

  La decisione del Comitato ha ravvisato una discriminazione rispetto ad altri dipendenti pubblici, senza che ciò superasse le carenze probatorie e causali della domanda risarcitoria.

• art. 117, comma 1, Cost.

  La Carta sociale europea è considerata norma interposta cui deve conformarsi la legislazione ordinaria; ciò non attribuisce tuttavia alle decisioni del Comitato efficacia propria delle sentenze giudiziarie.

Massime di principio

• L’istituzione della previdenza complementare nel pubblico impiego, quando la disciplina di settore la subordina a negoziazione o concertazione, non costituisce esercizio di un potere autoritativo unilaterale: in mancanza dell’accordo con le organizzazioni rappresentative dei lavoratori, l’amministrazione non può essere ritenuta colpevole per non avere realizzato unilateralmente il fondo.
• La domanda risarcitoria proposta individualmente dai lavoratori per la mancata istituzione della previdenza complementare è distinta dall’azione diretta a ottenere l’attivazione delle trattative o la conclusione degli accordi; la prima può astrattamente essere esaminata, ma richiede la prova autonoma di tutti i presupposti della responsabilità e del danno.
• La chance risarcibile di aderire a un fondo pensione complementare deve essere seria e concreta; non è sufficiente allegare la mera possibilità astratta di adesione quando l’adesione è volontaria e gli elementi disponibili rendono poco probabile che l’interessato avrebbe esercitato l’opzione.
• Il danno derivante dalla mancata istituzione di un fondo pensione complementare non può essere presunto sulla base della generica maggiore convenienza teorica della previdenza complementare: occorrono elementi concreti sui rendimenti, sui vantaggi fiscali, sulle modalità di adesione e sull’effettiva posizione previdenziale del singolo interessato.
• In un ricorso collettivo con domanda risarcitoria, l’allegazione e la quantificazione del danno devono essere individualizzate in relazione alle diverse carriere, retribuzioni, periodi di servizio e condizioni previdenziali dei ricorrenti; la consulenza tecnica non può essere utilizzata in funzione esplorativa per costruire la prova mancante.
• Le decisioni del Comitato Europeo dei Diritti Sociali possono accertare violazioni degli obblighi internazionali assunti dallo Stato e orientare interventi conformativi futuri, ma non hanno valore di sentenze giudiziarie e non dimostrano automaticamente, nei giudizi individuali, la sussistenza della colpa, del danno e del nesso causale necessari per il risarcimento.

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