Parere n. 269/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Le società ricorrenti, autorizzate, accreditate e contrattualizzate per l’assistenza specialistica ambulatoriale, contestano la nota dell’Assessorato della Salute che ha fornito alle aziende sanitarie indicazioni per consentire alle farmacie di ottenere l’autorizzazione a svolgere servizi sanitari nei locali della farmacia e in locali esterni distaccati. Deducevano: la carenza di base legislativa regionale e la violazione dell’art. 1 del d.lgs. n. 153/2009, che non contemplerebbe l’erogazione dei servizi aggiuntivi in locali esterni; l’illegittimità di una disciplina di dettaglio introdotta con circolare anziché con regolamento e l’insufficienza delle indicazioni sui requisiti igienico-sanitari; la violazione dei principi di concorrenza, eguaglianza, non discriminazione, proporzionalità, buon andamento ed economicità, in ragione del diverso regime autorizzatorio applicabile alle strutture sanitarie; la mancata considerazione della contrattazione collettiva, degli aggregati e dei budget; la violazione della disciplina sulle prestazioni analitiche e del divieto di cumulo con altre professioni sanitarie; infine, la violazione dell’art. 20 della l. n. 241/1990, non potendosi configurare il silenzio-assenso sull’istanza di autorizzazione.

Il parere

Il Consiglio riconosce la legittimazione delle ricorrenti, anche in ragione della dedotta lesione della concorrenza. Rileva che le Linee guida, nella parte concernente i locali esterni, contenevano prescrizioni immediatamente esecutive e avevano quindi natura concretamente lesiva; tuttavia quella parte dell’atto era già stata annullata, con sentenze del TAR Sicilia nn. 881 e 882/2025 non appellate. Il ricorso è pertanto improcedibile limitatamente a tale profilo, compresa la censura sul silenzio-assenso riferita all’autorizzazione per i locali esterni. Per le restanti censure, le Linee guida sono considerate specificazioni operative della disciplina primaria e della sperimentazione nazionale, non aventi portata normativa autonoma: il ricorso è quindi inammissibile; è comunque anche infondato. Il Consiglio reputa infondate le contestazioni sulla mancata partecipazione regionale e sulla contrattazione relativa alle risorse, tenuto conto del quadro di sperimentazione già definito e finanziato. Esclude inoltre la disparità di trattamento e la violazione della concorrenza, poiché farmacie di comunità e strutture sanitarie private sono realtà con funzioni e regimi diversi; ritiene infondata anche la censura sul cumulo con altre professioni sanitarie, considerato il ruolo dei professionisti sanitari e i limiti funzionali e formativi previsti per i servizi farmaceutici. Il ricorso è dunque dichiarato in parte improcedibile e, per il resto, inammissibile e comunque respinto.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 1 d.lgs. 3 ottobre 2009, n. 153

  L’art. 1 del d.lgs. n.153/2009, richiamato dall’amministrazione regionale, non prevede la possibilità per il farmacista di erogare dette prestazioni aggiuntive in locali separati dalla sede farmaceutica.

  Nel quadro normativo vigente al momento dell’adozione della nota, l’art. 1 non autorizzava l’erogazione delle prestazioni aggiuntive in locali totalmente esterni e separati dalla sede della farmacia. La previsione regionale in tal senso era priva di base normativa.

• art. 1, comma 2, lett. e-quater), d.lgs. 3 ottobre 2009, n. 153

  soltanto le prestazioni relative ai vaccini anti SARS-CoV2 ed antinfluenzali, ed ai tamponi, possono essere erogate dal farmacista “in aree, locali o strutture anche esterne”

  La possibilità di utilizzare spazi esterni era prevista, secondo la disciplina allora richiamata, solo per le prestazioni specificamente indicate dalla lettera e-quater, e non poteva essere estesa in via amministrativa alle altre prestazioni.

• art. 1, commi 403 e 405, l. 27 dicembre 2017, n. 205

  Al fine di consentire l’attuazione delle disposizioni del decreto legislativo 3 ottobre 2009, n. 153, concernente i nuovi servizi erogati dalle farmacie nell’ambito del Servizio Sanitario Nazionale, per il triennio 2018 - 2020, è avviata, in nove Regioni, una sperimentazione per la remunerazione delle prestazioni e delle funzioni assistenziali previste dall’articolo 1 del citato decreto legislativo n. 153/2009, erogate dalle farmacie con oneri a carico del Servizio sanitario nazionale, nei limiti dell’importo di cui al comma 406

  La sperimentazione dei nuovi servizi farmaceutici e della loro remunerazione è stata prevista dalla legge statale e sottoposta a monitoraggio; le Linee guida regionali sono state ricondotte alle modalità operative di tale sperimentazione.

• art. 20 l. 7 agosto 1990, n. 241

  Quanto alle censure relative al procedimento di autorizzazione (motivo 5) e del silenzio assenso con riferimento ai locali esterni alle farmacie, le Linee guida ne fanno menzione con riferimento all’erogazione dei servizi in locali esterni; tuttavia a riguardo va evidenziato che la nota impugnata risulta annullata in parte qua dalle sentenze nn. 881 e 882/2025 che non sono state appellate.

  La censura relativa al silenzio-assenso, riferita all’autorizzazione per l’erogazione in locali esterni, non è decisa nel merito perché la corrispondente parte delle Linee guida era già stata annullata, con conseguente improcedibilità del ricorso su tale profilo.

• art. 8-ter, comma 3, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502

  l'autorizzazione per la realizzazione delle strutture sanitarie e sociosanitarie, ai sensi dell'art. 8-ter, comma 3, del D.Lgs. n. 502 del 1992, deve necessariamente restare inserita nell'ambito della programmazione regionale, in quanto la verifica di compatibilità, effettuata dalla Regione, ha proprio il fine di accertare l'armonico inserimento della struttura in un contesto di offerta sanitaria rispondente al fabbisogno complessivo e alla localizzazione territoriale delle strutture presenti in ambito regionale

  Il regime autorizzatorio delle strutture sanitarie private è collegato alla programmazione regionale e alla verifica di compatibilità con il fabbisogno e la distribuzione dell’offerta; tale regime non rende però automaticamente equiparabili le strutture sanitarie alle farmacie di comunità.

• art. 4 d.m. 16 dicembre 2010

  Ne discende che perdono di valenza le censure che pongono a confronto, ai fini di dedurre la disparità di trattamento e la violazione delle regole della concorrenza, due realtà profondamente diverse: le strutture sanitarie ed i centri sociosanitari come delineati sopra.

  Il decreto attuativo è considerato nel quadro regolatorio dei servizi in farmacia, ma il Consiglio non accoglie l’interpretazione secondo cui il riferimento a spazi dedicati e separati legittimerebbe, di per sé, l’utilizzo di locali esterni: la relativa estensione era stata esclusa in assenza di una base legislativa.

• art. 9 d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199

  Con la relazione del 15 maggio u.s., l’Ufficio legislativo e legale della Regione ha comunicato che in data 19 settembre 2024 l’Assessorato alla Salute - Dipartimento di Pianificazione Strategica- ha trasmesso il rapporto di cui all’art. 9 del d.P.R. n. 1199/1971, con cui richiamando numerosi precedenti giurisprudenziali in materia, si è opposto all’accoglimento del gravame.

  Il rapporto dell’amministrazione resistente è acquisito nell’istruttoria del ricorso straordinario; il parere non formula una distinta interpretazione sostanziale dell’art. 9.

Massime di principio

• La legittimazione degli operatori sanitari già insediati può sussistere quando contestano un atto che incide sull’offerta sanitaria nel medesimo ambito territoriale e deducono una lesione della concorrenza.
• Un atto denominato circolare o linea guida è immediatamente impugnabile quando introduce prescrizioni concrete, immediatamente esecutive e direttamente incidenti sull’attività dei destinatari; non occorre un successivo atto applicativo meramente adempitivo.
• Un’amministrazione non può anticipare con un atto amministrativo una disciplina legislativa non ancora vigente, né estendere in via interpretativa un’eccezione legislativa oltre i casi espressamente previsti.
• L’annullamento giurisdizionale, non impugnato, della parte dell’atto contestata determina la sopravvenuta improcedibilità del ricorso straordinario limitatamente a quella parte, in ragione degli effetti retroattivi e generalizzati dell’annullamento.
• La diversità funzionale e normativa tra farmacie di comunità e strutture sanitarie private impedisce di dedurre automaticamente una disparità di trattamento dal solo confronto tra i rispettivi regimi autorizzatori.

Come è indicizzato