Sentenza n. 3956/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato la sentenza del TAR deducendo, in via preliminare, la violazione del principio di immutabilità del giudice, poiché il collegio che aveva esaminato la domanda cautelare era stato modificato nella fase di merito. Ha inoltre prospettato questioni di legittimità costituzionale degli artt. 55, comma 10, e 60 c.p.a., nella parte in cui non imporrebbero la trattazione del merito davanti al medesimo collegio o non consentirebbero alla parte di vincolare il giudice alla definizione immediata del giudizio in sede cautelare. Nel merito, ha dedotto: la violazione dei termini di conclusione del procedimento, sostenendo che l’istruttoria sarebbe iniziata già nel 2018 e si sarebbe conclusa oltre tre anni dopo; l’omessa ostensione di parte del materiale istruttorio; l’incertezza sulla provenienza di alcuni esposti; l’irregolarità della notificazione dell’ammonimento; il difetto di istruttoria e di motivazione, anche per l’utilizzazione di fatti risalenti, di ricostruzioni ritenute false e di precedenti procedimenti penali; l’indeterminatezza delle condotte dalle quali avrebbe dovuto astenersi; la violazione del principio di sussidiarietà dell’ammonimento rispetto ai procedimenti penali pendenti; nonché il diritto al risarcimento del danno non patrimoniale.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha escluso che la precedente ordinanza cautelare, adottata ai soli fini della sollecita fissazione dell’udienza di merito ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a., potesse vincolare il giudice nella successiva decisione, trattandosi di un provvedimento provvisorio e non decisorio, privo di attitudine al giudicato. È stata altresì esclusa la violazione del principio del giudice naturale o di immutabilità del collegio, poiché la composizione dell’organo giudicante è determinata secondo criteri generali e predeterminati e l’ordinamento non impone l’identità del collegio o del relatore nelle diverse fasi del giudizio. Le questioni di costituzionalità prospettate sono state ritenute manifestamente infondate. Quanto alle censure procedimentali, il giudice ha ritenuto unitario il procedimento amministrativo, nonostante le due comunicazioni di avvio intervenute a distanza di circa tre anni; la seconda comunicazione è stata considerata una garanzia ulteriore per l’interessato e non l’avvio di un procedimento autonomo. La lunga durata dell’istruttoria non ha consumato il potere del Questore di adottare l’ammonimento. L’omessa ostensione di parte degli atti non è stata ritenuta viziante, anche perché l’interessato non aveva attivato gli specifici rimedi in materia di accesso e non aveva dimostrato una concreta lesione delle proprie possibilità difensive. L’asserita incertezza sulla provenienza di un esposto è stata giudicata priva di prova. Eventuali irregolarità nella notificazione incidono, in linea generale, sulla decorrenza del termine per impugnare, ma non sulla legittimità sostanziale dell’atto. Nel merito, il Consiglio di Stato ha ritenuto legittimo il ricorso al potere di ammonimento sulla base di un quadro indiziario complessivo, comprendente la reiterazione di denunce ed esposti ritenuti pretestuosi, procedimenti penali e una condanna definitiva per calunnia ai danni della persona offesa. È stata riconosciuta la configurabilità dello stalking giudiziario e chiarito che l’esercizio del diritto di difesa può integrare una condotta persecutoria quando, sulla base di comprovati indizi, risulti abusivo. Non era necessario accertare una patologia psichica dell’interessato né acquisire la prova del reato di atti persecutori ex art. 612-bis c.p., essendo sufficiente un quadro indiziario idoneo a rendere verosimile la reiterazione di condotte persecutorie. Gli elementi dovevano essere valutati unitariamente, senza frammentare i diversi esposti e le relative vicende, sicché non è stata ravvisata neppure una carenza di attualità. Il principio di sussidiarietà dell’ammonimento rispetto al procedimento penale opera soltanto con riferimento al delitto di atti persecutori di cui all’art. 612-bis c.p. e non rispetto ad altri reati, quali diffamazione e calunnia, anche se connessi ai medesimi fatti. È stata infine respinta la domanda risarcitoria, non essendo stata accertata l’illegittimità dell’azione amministrativa. Le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 8 d.l. 11/2009, convertito dalla l. 38/2009

  Attribuisce al Questore il potere di ammonimento, di natura cautelare, preventiva e dissuasiva, esercitabile sulla base di un quadro indiziario che renda verosimile l’avvenuto compimento di atti persecutori, senza necessità della prova piena del reato di cui all’art. 612-bis c.p.

• art. 2 l. 241/1990

  La violazione del termine di conclusione del procedimento, nell’ambito del potere cautelare di ammonimento, non determina di per sé la consumazione del potere amministrativo né l’illegittimità del provvedimento adottato.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  L’accoglimento della domanda cautelare ai soli fini della sollecita fissazione dell’udienza di merito non comporta una valutazione anticipata del merito e non vincola il successivo giudice della decisione.

• art. 60 c.p.a.

  La definizione immediata del giudizio in sede cautelare non può essere imposta dalla parte al giudice, rientrando nella valutazione giudiziale relativa ai presupposti della sentenza in forma semplificata.

• art. 25 Cost.

  Il principio del giudice naturale è rispettato quando la composizione dell’organo giudicante è individuata secondo criteri generali, oggettivi e predeterminati; non impone l’immutabilità del collegio o del relatore tra le diverse fasi processuali.

• art. 111 Cost.

  Non impone né l’identità del collegio tra fase cautelare e fase di merito né che la richiesta della parte di definizione immediata del giudizio vincoli il giudice.

• art. 612-bis c.p.

  La misura dell’ammonimento non richiede l’accertamento pieno del delitto, ma un quadro indiziario idoneo a rendere verosimile la sussistenza di atti persecutori; la sussidiarietà rispetto al procedimento penale opera in relazione a questo specifico reato.

• art. 595 c.p.

  La pendenza di procedimenti per diffamazione non impedisce l’esercizio del potere amministrativo di ammonimento.

• art. 368 c.p.

  La pendenza o definizione di procedimenti per calunnia non esclude l’esercizio del potere di ammonimento, trattandosi di un reato diverso dagli atti persecutori di cui all’art. 612-bis c.p.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata respinta in conseguenza dell’accertata legittimità dell’azione amministrativa.

• art. 52 d.lgs. 196/2003

  Ha costituito il fondamento, insieme all’art. 9, paragrafo 1, del GDPR, dell’ordine di oscuramento dei dati identificativi.

• art. 9, paragrafo 1, Regolamento (UE) 2016/679

  Ha concorso a fondare l’oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi delle parti.

Massime di principio

• Il provvedimento di ammonimento del Questore ha natura cautelare, preventiva e dissuasiva e può essere adottato sulla base di un quadro indiziario complessivo che renda verosimile la reiterazione di atti persecutori, senza che sia necessaria la prova piena del reato di cui all’art. 612-bis c.p. o una pronuncia penale definitiva.
• La reiterazione di denunce, esposti o iniziative giudiziarie pretestuose può concorrere a integrare una condotta persecutoria, anche quando le condotte siano indirettamente rivolte contro la persona offesa, qualora emerga un abuso del diritto di difesa sorretto da comprovati indizi.
• Nel valutare i presupposti dell’ammonimento, l’amministrazione deve considerare unitariamente la vicenda e il complesso degli esposti, delle segnalazioni e degli elementi istruttori, senza parcellizzare i fatti; la distanza temporale tra i singoli episodi non esclude di per sé l’attualità del quadro indiziario.
• La sussidiarietà dell’ammonimento rispetto al procedimento penale opera in relazione al delitto di atti persecutori di cui all’art. 612-bis c.p. e non impedisce l’esercizio del potere amministrativo per il solo fatto che siano pendenti procedimenti penali per reati diversi, quali diffamazione o calunnia.
• L’accoglimento della domanda cautelare ai soli fini della sollecita fissazione dell’udienza di merito non comporta una decisione anticipata sul merito e non vincola il collegio successivamente chiamato a decidere; inoltre, il principio del giudice naturale non impone l’immutabilità del collegio o del relatore tra fase cautelare e fase di merito.
• Eventuali irregolarità nella notificazione di un provvedimento amministrativo, in assenza di una specifica forma obbligatoria, incidono normalmente sulla decorrenza del termine di impugnazione e non sulla validità sostanziale dell’atto.

Come è indicizzato