Sentenza n. 7051/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La concessionaria contestava la revoca ministeriale dei ribassi approvati nel maggio 2016 e la loro sostituzione con i ribassi già comunicati dal Ministero nel gennaio 2016, nonché, per illegittimità derivata e vizi propri, i successivi decreti di approvazione di due perizie di variante. Con il primo motivo deduceva violazione dell'art. 253, comma 25, d.lgs. 163/2006, dell'art. 34 della Convenzione di concessione e della circolare ANAS dell'11 maggio 2012, oltre a eccesso di potere per falso presupposto, difetto di istruttoria, travisamento, illogicità e irragionevolezza. Sosteneva che i ribassi approvati nel maggio 2016 fossero stati determinati mediante il procedimento convenzionale, considerando il prezziario applicabile e la media dei ribassi relativi a lavori similari affidati con gara nei sei mesi precedenti. Il Ministero avrebbe invece utilizzato, quale elemento decisivo per la revoca, l'esito di una gara relativa al tredicesimo intervento, conclusasi nel 2017, dunque in epoca successiva agli affidamenti infragruppo e fuori dal periodo temporale rilevante. La ricorrente contestava inoltre la comparabilità economica tra i ribassi applicati al prezziario ANAS e quelli applicati al prezziario ASPI, nonché la pretesa dimostrazione della sostenibilità di ribassi più elevati. Con il secondo motivo deduceva violazione degli artt. 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990, difetto di motivazione, difetto di istruttoria e sviamento, lamentando l'incidenza retroattiva della revoca su rapporti già consolidati, l'omessa ponderazione dell'affidamento della concessionaria e dell'impresa infragruppo e l'omessa valutazione dell'indennizzo. I motivi aggiunti censuravano i decreti di approvazione delle perizie di variante nella parte in cui confermavano i ribassi del 30,87% e del 30,35%, deducendo illegittimità derivata e, in via autonoma, difetto di istruttoria e motivazione per non avere il Ministero esaminato la questione dei ribassi e il quadro economico elaborato applicando il ribasso del 5%.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso nei limiti esaminati e ha annullato il provvedimento di revoca e rideterminazione dei ribassi, nonché, per illegittimità derivata, i successivi atti impugnati con motivi aggiunti, facendo salvi gli ulteriori poteri dell'Amministrazione. Il Collegio ha ritenuto fondato il primo motivo per eccesso di potere, in quanto il provvedimento non consentiva di ricostruire l'iter logico-giuridico della revoca né di verificare il rispetto della procedura prevista dall'art. 34 della Convenzione. L'esito della gara del tredicesimo intervento, conclusasi nel 2017 con ribassi superiori a quelli approvati nel 2016, era un mero dato di fatto, privo di autonoma rilevanza precettiva ai fini della procedura convenzionale, che imponeva di considerare la media dei ribassi relativi a lavori similari affidati con gara negli ultimi sei mesi. La normativa convenzionale non imponeva di sospendere l'approvazione dei ribassi in attesa della conclusione di gare ancora in corso. Il Ministero, inoltre, non poteva fondare la revoca sulla sostenibilità economica di ribassi più elevati per la concessionaria, dovendo limitarsi a verificare la conformità dei ribassi alla procedura convenzionale e alla circolare applicativa. È stata ritenuta generica e non documentata anche l'affermazione secondo cui i ribassi non avrebbero subito significative flessioni nel periodo considerato, poiché non spiegava il radicale mutamento rispetto alla determinazione del maggio 2016, asseritamente fondata sui medesimi dati istruttori. Il richiamo alla nota ministeriale del gennaio 2016 non colmava il deficit motivazionale, non illustrando con sufficiente puntualità il metodo seguito e richiamando comunicazioni non prodotte in giudizio. Il Ministero avrebbe dovuto indicare quale fosse l'errore del metodo precedentemente approvato, dimostrare la conformità del nuovo metodo all'art. 34 della Convenzione, chiarire il rilievo effettivamente attribuito ai dati dei sei mesi precedenti e prendere posizione sulla tesi dell'equivalenza economica tra ribassi più bassi sul prezziario ASPI e ribassi più elevati sul prezziario ANAS. Il primo motivo è stato ritenuto assorbente; non sono stati esaminati gli ulteriori profili del primo motivo né il secondo motivo, proposto in via subordinata. Le spese sono state compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 34 della Convenzione Unica di concessione

  il prezzo degli appalti conferiti alle stesse società è determinato utilizzando i lavori risultanti dal più recente prezziario ANAS, con applicazione della media dei ribassi per lavori similari affidati, previo esperimento di procedura ad evidenza pubblica, negli ultimi 6 mesi dal Concessionario e dal Concedente

  La disposizione vincola il concedente a determinare i ribassi sulla base del più recente prezziario ANAS e della media dei ribassi relativi a lavori similari affidati con gara negli ultimi sei mesi; non attribuisce rilievo decisivo a una gara successiva né impone di attendere la conclusione di procedure ancora in corso.

• art. 7 l. 241/1990

  Richiamato quale base della comunicazione di avvio del procedimento di revoca.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Invocato dalla ricorrente per il riconoscimento dell'indennizzo conseguente alla revoca; la relativa censura non è stata esaminata perché assorbita dall'accoglimento del primo motivo.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Invocato dalla ricorrente in relazione all'autotutela; il relativo motivo non è stato esaminato perché assorbito.

• art. 253, comma 25, d.lgs. 163/2006

  Richiamato dalla ricorrente come parametro di legittimità della determinazione dei ribassi; il giudice ha deciso sulla base dei vizi relativi al rispetto dell'art. 34 della Convenzione e non ha sviluppato una specifica interpretazione della disposizione.

Massime di principio

• Quando una disciplina convenzionale impone di determinare un prezzo o un ribasso sulla base della media dei risultati di gare similari svolte in un determinato periodo, l'amministrazione deve attenersi ai dati e ai criteri temporalmente individuati dalla disciplina stessa; l'esito di una gara successiva non può costituire, da solo, il fondamento giuridico per sostituire il precedente metodo di calcolo.
• La revoca o la sostituzione in autotutela di una precedente determinazione deve esplicitare l'errore del metodo originariamente seguito, le ragioni per cui il nuovo metodo è conforme alla disciplina applicabile e il percorso istruttorio che conduce alla diversa quantificazione; non è sufficiente richiamare genericamente dati di mercato o un mutamento dei risultati economici.
• Quando il provvedimento precedente era stato adottato sulla base di una determinata disciplina procedurale, la successiva autotutela non può essere giustificata da una diversa valutazione della sostenibilità economica per il destinatario, se la disciplina impone invece di verificare la conformità del calcolo ai propri criteri oggettivi.
• Il richiamo a precedenti atti o comunicazioni non prodotti e privi di una puntuale illustrazione del metodo seguito non è idoneo a colmare il difetto di motivazione del provvedimento di autotutela.
• Nell'autotutela relativa a determinazioni economiche incidenti su rapporti concessori, l'amministrazione deve confrontarsi specificamente con gli elementi tecnici centrali prospettati dall'interessato, tra cui l'eventuale equivalenza economica tra percentuali diverse applicate a prezziari differenti.

Come è indicizzato