Sentenza n. 687/2026 - Palermo, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, che aveva presentato domanda di partecipazione, ha impugnato la lex specialis deducendo: 1) violazione del divieto di doppia imposizione, illogicità e violazione della disciplina comunale, perché il canone di concessione posto a base d'asta si sarebbe sommato al canone unico patrimoniale dovuto per l'occupazione del suolo pubblico; inoltre, il sistema avrebbe contrastato con l'art. 53, comma 7, del regolamento del Codice della strada; 2) violazione del principio di proporzionalità e dell'art. 106 d.lgs. 36/2023, poiché era richiesta una garanzia provvisoria pari al 10% del valore del macrolotto, anziché la percentuale ordinaria prevista per gli appalti pubblici; 3) violazione della direttiva 2006/123/CE, della direttiva 2014/23/UE e dell'art. 189 d.lgs. 36/2023, poiché il disciplinare vietava il trasferimento della concessione, la cessione del contratto e la subconcessione; 4) violazione dell'art. 53, comma 5, del regolamento del Codice della strada, per l'assenza di un termine di conclusione del procedimento autorizzatorio; 5) illogicità e irrazionalità della clausola che poneva a carico del concessionario l'individuazione di siti alternativi quando l'installazione fosse impedita da cause non imputabili allo stesso, senza riduzione del canone o della durata della concessione; 6) violazione dell'art. 1, comma 822, l. 160/2019 e dell'art. 23, comma 13-bis, Codice della strada, per gli obblighi di segnalazione e rimozione degli impianti precedentemente autorizzati o abusivi.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso, rilevando preliminarmente possibili dubbi di ammissibilità per carenza di interesse, poiché la ricorrente aveva contestato clausole della lex specialis senza dimostrare che fossero immediatamente escludenti o impeditive della presentazione dell'offerta; il ricorso risultava comunque infondato nel merito. Il Collegio ha distinto due fasi: una prima fase concessoria, nella quale mediante gara viene attribuita la disponibilità di porzioni di territorio comunale per l'installazione di impianti pubblicitari, e una seconda fase autorizzatoria, relativa ai singoli impianti e disciplinata dal Codice della strada e dal relativo regolamento. Il primo motivo è stato respinto perché il canone di concessione costituisce un'obbligazione contrattuale e il corrispettivo per l'utilizzo esclusivo del bene pubblico, mentre il canone unico patrimoniale è un tributo avente diverso presupposto; l'art. 53, comma 7, del regolamento del Codice della strada riguarda inoltre l'istruttoria e l'autorizzazione dei singoli mezzi pubblicitari, non la gara concessoria. Il secondo motivo è stato respinto perché la concessione di spazi pubblicitari è una concessione di bene pubblico e configura un contratto attivo dell'amministrazione, non una concessione di servizio pubblico. Ai sensi dell'art. 13 d.lgs. 36/2023, il Codice dei contratti pubblici non si applica ai contratti attivi, salvo i principi generali richiamati dalla norma; pertanto, la garanzia provvisoria del 10% rientra nella discrezionalità dell'amministrazione e non è risultata manifestamente illogica o arbitraria. Il richiamo all'art. 106, comma 8, del Codice è stato ritenuto operante soltanto per le riduzioni della garanzia. Il terzo motivo è stato respinto perché il divieto di trasferimento non contrasta con la disciplina applicabile: la sostituzione del concessionario costituisce, in linea generale, una modifica sostanziale assimilabile a una nuova aggiudicazione sottratta alla gara. La clausola impedisce automatismi nel subentro di terzi, senza escludere la valutazione delle eccezioni consentite dall'art. 43 della direttiva 2014/23/UE in fase esecutiva. Il quarto motivo è stato respinto perché il termine previsto dall'art. 53 del regolamento del Codice della strada riguarda il distinto procedimento autorizzatorio per i singoli mezzi pubblicitari e non la procedura concessoria; inoltre, il termine non è perentorio. Il quinto e il sesto motivo, trattati congiuntamente, sono stati respinti: gli obblighi di individuazione di siti alternativi, segnalazione e rimozione sono stati ritenuti funzionali a garantire l'integrale sfruttamento del macrolotto e a responsabilizzare il concessionario nella tutela del bene pubblico e del proprio investimento. Tali obblighi non costituiscono sanzioni amministrative a carico del concessionario né trasferiscono su di lui la responsabilità dell'illecito altrui; restano possibili rimedi civilistici per le spese sostenute. Le spese sono state compensate per la complessità e parziale novità delle questioni e per la limitatezza delle difese comunali.

Norme richiamate

• art. 53, comma 2, Regolamento comunale per l'applicazione del canone patrimoniale

  In sede di prima assegnazione le superfici pubblicitarie previste dal predetto Piano verranno messe a bando per macro lotti e secondo il criterio del massimo rialzo sull’importo a base d’asta, calcolato secondo le tariffe di cui al presente regolamento; gli aggiudicatari, prima di procedere alle esposizioni pubblicitarie, avranno l’obbligo di produrre per ciascun lotto i progetti di collocazione degli impianti secondo le tipologie e quantità previste dal Piano. I provvedimenti autorizzativi dell’esposizione verranno rilasciati solo dopo l’accertamento della rispondenza di tali progetti ai parametri fissati dal Piano e alla verifica della conformità di essi alle normative specifiche di settore, al Codice della Strada - e relativo Regolamento di Esecuzione - e ai vincoli imposti ai sensi del Codice dei Beni Culturali

  La disposizione distingue una fase concessoria di assegnazione dei macrolotti da una successiva fase autorizzatoria relativa ai singoli impianti.

• art. 1, commi 816 e seguenti, l. 160/2019

  Il canone unico patrimoniale è qualificato come tributo, con presupposto distinto dal canone contrattuale dovuto per la concessione del bene pubblico.

• art. 163 d.P.R. 917/1986

  La stessa imposta non può essere applicata più volte in dipendenza dello stesso presupposto

  Il divieto di doppia imposizione non si applica quando i prelievi hanno natura e presupposti differenti; nel caso deciso, il canone concessorio non è un'imposta o un tributo.

• art. 53, comma 7, d.P.R. 495/1992

  La norma riguarda il corrispettivo per l'istruttoria e il rilascio dell'autorizzazione relativa ai singoli mezzi pubblicitari e non il canone della precedente gara concessoria.

• art. 13, commi 2 e 5, d.lgs. 36/2023

  L’affidamento dei contratti di cui al comma 2 che offrono opportunità di guadagno economico, anche indiretto, avviene tenendo conto dei principi di cui agli articoli 1, 2 e 3

  I contratti attivi sono sottratti all'applicazione delle disposizioni del Codice dei contratti pubblici, salvo il rispetto dei principi generali dell'affidamento; la concessione di spazi pubblicitari è un contratto attivo relativo a un bene pubblico.

• art. 106, commi 1 e 8, d.lgs. 36/2023

  La disciplina della garanzia provvisoria non si applica direttamente alla gara per un contratto attivo; il richiamo al comma 8 opera soltanto per le riduzioni della garanzia previste dal disciplinare.

• art. 43 direttiva 2014/23/UE

  La sostituzione del concessionario costituisce, in linea generale, una modifica sostanziale assimilabile a una nuova aggiudicazione; il divieto di trasferimento impedisce il subentro automatico, ferma la valutazione delle eccezioni previste dalla norma.

• art. 23, comma 4, Codice della strada

  Disciplina, insieme agli artt. 47 e seguenti del regolamento di esecuzione, la fase autorizzatoria relativa ai singoli impianti pubblicitari.

• art. 53, comma 5, d.P.R. 495/1992

  Il termine previsto riguarda il procedimento autorizzatorio per i singoli mezzi pubblicitari e non la fase concessoria; il termine non è perentorio.

• art. 1, comma 822, l. 160/2019

  Non impedisce al disciplinare concessorio di porre a carico del concessionario obblighi di gestione e tutela del macrolotto, distinti dalla sanzione amministrativa gravante sull'autore dell'illecito.

• art. 23, comma 13-bis, Codice della strada

  La disciplina sanzionatoria relativa alle installazioni abusive resta distinta dagli obblighi contrattuali di segnalazione e rimozione posti a carico del concessionario per la tutela del bene affidato.

Massime di principio

• L'assegnazione mediante gara della disponibilità di superfici pubblicitarie comunali e il successivo rilascio delle autorizzazioni per i singoli impianti costituiscono fasi procedimentali distinte: la prima ha natura concessoria e la seconda natura autorizzatoria, con applicazione delle rispettive discipline.
• Il canone dovuto in base al contratto di concessione di un bene pubblico è un corrispettivo contrattuale per l'utilizzo esclusivo del bene e non un tributo; può quindi cumularsi con il canone unico patrimoniale quando i due prelievi hanno natura e presupposto differenti, senza violare il divieto di doppia imposizione.
• La concessione di spazi pubblicitari comunali per finalità di valorizzazione economica del bene pubblico configura un contratto attivo e non una concessione di servizio pubblico; le disposizioni del Codice dei contratti pubblici non si applicano direttamente, restando applicabili i principi generali dell'affidamento.
• Nelle procedure per l'affidamento di contratti attivi, la determinazione della garanzia provvisoria resta espressione della discrezionalità amministrativa e può discostarsi dalle percentuali previste per i contratti soggetti al Codice dei contratti pubblici, salvo il limite della manifesta illogicità o arbitrarietà.
• Il divieto di cessione o subconcessione di una concessione di bene pubblico è coerente con il principio per cui la sostituzione del concessionario costituisce normalmente una modifica sostanziale equivalente a una nuova aggiudicazione; sono esclusi automatismi nel subentro, ferma la possibilità di valutare caso per caso le eccezioni previste dalla disciplina applicabile.
• Gli obblighi contrattuali del concessionario di segnalare e rimuovere installazioni abusive o precedenti e di individuare siti alternativi, se funzionali alla piena fruizione e tutela del bene concesso, non costituiscono sanzioni amministrative né trasferiscono sul concessionario la responsabilità dell'illecito commesso da terzi.

Come è indicizzato