Sentenza n. 7144/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

I proprietari hanno appellato la sentenza del TAR che aveva respinto i ricorsi contro l’ordine di demolizione di opere abusive e il successivo atto di accertamento dell’inottemperanza, acquisizione gratuita dell’intera particella n. 320 del foglio 13 e irrogazione della sanzione di 20.000 euro. Con i primi due motivi hanno denunciato omessa pronuncia o motivazione apparente, violazione dell’art. 112 c.p.c. e dell’art. 31 d.P.R. 380/2001, contestando la legittimazione passiva del proprietario ritenuto incolpevole e l’asserita insufficiente chiarezza dell’ordinanza, nonché travisamento dei fatti e contraddittorietà circa i presupposti oggettivi e soggettivi. Con il terzo motivo hanno contestato l’individuazione e l’estensione dell’area pertinenziale acquisita. Con il quarto hanno dedotto la mancata comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio, in relazione anche agli artt. 3 e 7 ss. l. 241/1990. Con il quinto hanno contestato l’applicazione della sanzione pecuniaria nella misura massima e nei confronti di entrambi i destinatari, lamentando anche la violazione dei criteri stabiliti dal regolamento comunale del 2018. Le opere, realizzate o ampliate nel tempo, erano già state oggetto di un ordine di demolizione del 2011 rimasto inottemperato; il proprietario era rimasto nella disponibilità materiale e giuridica del terreno, aveva partecipato ai sopralluoghi e non aveva provato l’impossibilità non imputabile di ottemperare.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e condannato gli appellanti a rifondere al Comune di Angri le spese del grado, liquidate in 2.000 euro oltre accessori. Ha respinto il primo motivo perché il TAR aveva esaminato la posizione del proprietario e correttamente ritenuto che l’ordine di demolizione, misura reale e ripristinatoria, possa essere rivolto anche al proprietario non autore dell’abuso, se ha la disponibilità materiale e giuridica del bene ed è in grado di ripristinare i luoghi. Nel caso concreto, la presenza ai sopralluoghi, la precedente notificazione dell’ordine del 2011, la permanenza nella disponibilità dell’immobile e il successivo completamento e ampliamento delle opere escludevano la dedotta buona fede; non era stata provata la non imputabilità dell’inottemperanza. Il secondo motivo è stato respinto: l’ordinanza individua le opere e i destinatari, distinguendo il responsabile dell’abuso dal proprietario, che nel caso era anche responsabile per i lavori successivi; non risultano travisamento o contraddittorietà. Le opere erano pacificamente abusive e ricadevano in fascia di rispetto autostradale. Il terzo motivo è stato respinto perché l’acquisizione dell’intera particella era motivata dalla necessità urbanistica dell’area: il lotto di 1.915 mq era inferiore al lotto minimo edificabile di 5.000 mq e il volume abusivo di 1.354,24 mc eccedeva la potenzialità teorica di 191,50 mc; tali ragioni non erano state specificamente contestate in appello. Il quarto motivo è stato respinto perché il proprietario aveva partecipato ai sopralluoghi e conosceva l’iter e l’obbligo di demolizione; inoltre i provvedimenti erano doverosi e gli appellanti non avevano indicato elementi che avrebbero potuto condurre a un esito diverso. Il quinto motivo è stato respinto perché la sanzione ex art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 colpisce l’inottemperanza, non la realizzazione dell’abuso; il proprietario era legittimo destinatario e non aveva dimostrato la non imputabilità dell’omissione. La doglianza sulla misura massima era generica, non individuando quale criterio del regolamento comunale fosse stato violato; la natura e l’estensione degli abusi e la loro protrazione per circa dieci anni nonostante il precedente ordine giustificavano comunque l’importo.

Norme richiamate

• art. 31, commi 2 e 3, d.P.R. 380/2001

  Secondo la giurisprudenza, infatti, l’ordinanza di demolizione può essere legittimamente rivolta al solo proprietario attuale del bene, anche se non responsabile della realizzazione dell’abuso, quando risulti che egli abbia l’effettiva disponibilità dell’immobile e sia in grado di provvedere al ripristino, trattandosi di illecito di natura reale che segue il bene indipendentemente dalla titolarità originaria.

  L’ordine di demolizione, in quanto misura ripristinatoria relativa a un illecito reale, può essere rivolto al proprietario attuale anche se estraneo alla realizzazione dell’abuso, purché disponga effettivamente del bene e possa eseguire il ripristino. L’acquisizione riguarda l’area necessaria alla realizzazione di opere analoghe secondo le prescrizioni urbanistiche, potendo estendersi all’intera particella quando ciò sia motivato da tali esigenze.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria di cui all’art. 31, comma 4 bis, d.P.R. 380 del 2001 sanziona non la realizzazione dell’abuso bensì la mancata ottemperanza all’ordinanza di demolizione che è stata legittimamente disposta anche nei confronti del signor Gerardo Ruggiero, in qualità sia di responsabile dell’abuso che di proprietario della particella.

  La sanzione pecuniaria colpisce la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione, non la realizzazione dell’abuso. Può essere irrogata al destinatario dell’ordine che non abbia dimostrato la non imputabilità dell’inottemperanza; la contestazione dell’importo deve indicare in modo specifico il criterio regolamentare asseritamente violato.

• art. 7 l. 241/1990

  Sul piano generale, come osservato dal T.a.r., la natura doverosa dei provvedimenti impugnati rende irrilevante la mancata comunicazione di avvio del procedimento, non avendo i ricorrenti addotto nemmeno in giudizio elementi fattuali o giuridici che avrebbero potuto determinare un diverso esito del procedimento.

  La mancata comunicazione di avvio non determina l’illegittimità dei provvedimenti sanzionatori doverosi quando gli interessati non indichino elementi fattuali o giuridici idonei a incidere sull’esito del procedimento; nel caso concreto rilevava inoltre la conoscenza dell’iter acquisita mediante la partecipazione ai sopralluoghi.

• art. 112 c.p.c.

  La sentenza impugnata ha analiticamente esaminato e respinto tutti i motivi di ricorso, ivi compreso il primo, relativo all’asserita assenza di responsabilità del proprietario del terreno.

  Non sussiste omessa pronuncia quando la sentenza di primo grado abbia esaminato e respinto la specifica doglianza, anche se la parte contesta la sufficienza o correttezza della motivazione.

Massime di principio

• L’ordine di demolizione ha natura reale e ripristinatoria e può essere rivolto al proprietario attuale del bene anche se non ha realizzato l’abuso, quando questi ne abbia la disponibilità materiale e giuridica e sia in grado di ripristinare lo stato dei luoghi.
• Il proprietario destinatario dell’ordine di demolizione può sottrarsi alle conseguenze dell’inottemperanza soltanto dimostrando che la mancata esecuzione non gli è imputabile; l’onere della prova grava sul destinatario, secondo il principio di vicinanza della prova.
• L’acquisizione dell’area ulteriore rispetto alla costruzione abusiva, anche dell’intera particella, è legittima se l’amministrazione ne espone la necessità in relazione alle prescrizioni urbanistiche e alle caratteristiche dell’area, quali il lotto minimo edificabile e la potenzialità edificatoria.
• La mancata comunicazione di avvio del procedimento non invalida provvedimenti sanzionatori doverosi quando il destinatario conosca l’iter e non dimostri che la partecipazione avrebbe potuto condurre a un esito diverso.
• La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 punisce l’inottemperanza all’ordine di demolizione e può essere applicata al destinatario che non provi la non imputabilità dell’omissione; la contestazione del quantum deve specificare quale criterio di quantificazione sarebbe stato violato.

Come è indicizzato