Parere n. 854/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La società ricorrente, accreditata per l'erogazione di prestazioni di specialistica ambulatoriale e titolare di accordi contrattuali stipulati ai sensi dell'art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992, ha impugnato gli atti con cui l'ASL Napoli 3 Sud ha determinato una decurtazione del fatturato e richiesto il pagamento delle somme ritenute dovute a titolo di regressione tariffaria unica per gli anni 2017-2021. Sono stati censurati, tra l'altro, la violazione della normativa sanitaria, degli accordi contrattuali e dei principi costituzionali, il difetto di istruttoria e di motivazione, l'applicazione retroattiva e tardiva della regressione, l'assenza di monitoraggio periodico da parte del tavolo tecnico, l'oscurità dei criteri di calcolo, la violazione della concorrenza e della buona amministrazione, nonché l'eccesso di potere e lo sviamento. L'Amministrazione ha sostenuto che le contestazioni sui criteri e sui calcoli avrebbero dovuto essere sottoposte al tavolo tecnico previsto dal contratto, che la determinazione della regressione sarebbe attività vincolata conseguente alla fissazione dei tetti di spesa regionali e che la clausola di salvaguardia sottoscritta dalla ricorrente comporterebbe la rinuncia alle azioni contro gli atti determinativi di budget e tetti di spesa. La questione preliminare esaminata dalla Sezione riguarda la giurisdizione del giudice amministrativo, alla luce dell'ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione n. 32259 del 21 novembre 2023 e dei successivi orientamenti non univoci della giurisprudenza amministrativa.

Il parere

La Sezione ha ritenuto l'affare non maturo per la decisione e ha disposto un supplemento istruttorio, senza pronunciarsi sulle questioni di rito e di merito. Pur rilevando che l'ordinanza delle Sezioni Unite n. 32259/2023 ha riconosciuto la giurisdizione ordinaria in una controversia riguardante le modalità e i tempi di applicazione della regressione tariffaria, la Sezione ha osservato che nel caso concreto le censure investono anche l'individuazione dei criteri utilizzati per determinare il contributo della singola struttura al superamento del tetto di spesa. È quindi necessario chiarire se gli atti impugnati siano meri atti esecutivi di criteri già stabiliti a monte, ovvero se dispongano di un margine di discrezionalità o stabiliscano essi stessi i criteri di riparto. Il Ministero della salute dovrà integrare la relazione, previa interlocuzione con la Regione Campania e con l'ASL Napoli 3 Sud ove necessario, chiarendo il fondamento giuridico della RTU, la fonte e il contenuto dei criteri di riparto, il rapporto tra tali criteri e le delibere di definizione della RTU, gli eventuali effetti dell'accoglimento sugli importi dovuti dagli operatori non ricorrenti e la possibile presenza di controinteressati. Dovranno inoltre essere trasmesse le delibere regionali pertinenti e chiarito se gli atti impugnati siano stati comunicati o pubblicati, ai fini della valutazione della ricevibilità o ammissibilità del ricorso. Il termine assegnato è di novanta giorni dal ricevimento della comunicazione del parere; la relazione integrativa dovrà essere previamente partecipata alle altre parti, con un termine non inferiore a dieci giorni per osservazioni e controdeduzioni.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  La disposizione è richiamata quale base degli accordi contrattuali tra le strutture private accreditate e le aziende sanitarie; l'Amministrazione collega alla sottoscrizione dell'accordo anche l'accettazione della clausola di salvaguardia relativa a budget e tetti di spesa.

• l. 833/1978

  La ricorrente ne deduce la violazione nell'applicazione del sistema di regressione tariffaria.

• d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502

  La ricorrente ne deduce la violazione; l'art. 8-quinquies è richiamato per gli accordi contrattuali con le strutture accreditate.

• d.lgs. 1993, n. 517

  La ricorrente ne deduce la violazione.

• d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229

  Nel testo è indicato come d.lgs. n. 299; la ricorrente ne deduce la violazione.

• art. 1219 c.c.

  È richiamato negli atti ASL di richiesta di pagamento e costituzione in mora.

• ordinanza Corte di cassazione, Sezioni Unite, 21 novembre 2023, n. 32259

  si tratta [...] di doglianze tutte vertenti sulle modalità e i tempi con cui è stata disposta la regressione tariffaria

  Le Sezioni Unite hanno affermato la giurisdizione del giudice ordinario quando le contestazioni riguardano soltanto modalità, tempi e calcoli della regressione, in un contesto nel quale l'ASL agisce iure privatorum e incide sul corrispettivo contrattuale mediante operazioni di calcolo.

• delibera della Giunta regionale della Campania n. 2451 del 1° agosto 2003

  È indicata come uno degli atti regionali che hanno introdotto il meccanismo della regressione tariffaria unica.

Massime di principio

• Quando una controversia sulla regressione tariffaria riguarda esclusivamente modalità, tempi e operazioni di calcolo applicate dall'ASL sul corrispettivo contrattuale, senza contestare i provvedimenti autoritativi a monte che fissano la regressione e i relativi criteri, la controversia può rientrare nella giurisdizione ordinaria.
• Per stabilire la giurisdizione sulle controversie relative alla regressione tariffaria occorre verificare concretamente se l'atto impugnato sia meramente esecutivo di criteri già stabiliti oppure se determini, anche solo in parte, i criteri di imputazione del superamento del tetto di spesa alla singola struttura accreditata.
• In presenza di orientamenti giurisprudenziali non univoci sulla natura degli atti di regressione tariffaria, l'autorità decidente può disporre un supplemento istruttorio per acquisire la fonte dei criteri applicati, il rapporto tra gli atti presupposti e quelli applicativi e l'eventuale margine di discrezionalità esercitato dall'amministrazione.
• Nel ricorso straordinario, quando l'eventuale accoglimento può comportare la rideterminazione in aumento degli importi richiesti ad altri operatori, deve essere verificata l'esistenza di soggetti controinteressati ai quali il ricorso avrebbe dovuto essere notificato.
• La verifica della ricevibilità o ammissibilità del ricorso straordinario può richiedere l'accertamento della comunicazione o pubblicazione degli atti impugnati, soprattutto quando la tempestività dell'impugnazione dipende dalla conoscenza legale dell'atto.

Come è indicizzato