Sentenza n. 1076/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

Le associazioni ricorrenti hanno impugnato in parte qua la determinazione dell'Agenzia della Mobilità Piemontese e il contratto di servizio ferroviario regionale con Trenitalia, deducendo la violazione della disciplina legislativa e regolatoria applicabile. In particolare, hanno contestato: la mancata previsione di un aggiornamento tariffario secondo il metodo del price cap, in violazione dell'art. 18, comma 2, lettera g), d.lgs. 422/1997 e della Misura n. 27 della delibera ART n. 154/2019; l'assenza di condizioni minime conformi agli standard di regolarità e puntualità del servizio, in violazione della Misura n. 7 della delibera ART n. 16/2018; la mancata previsione di condizioni minime di accessibilità del pubblico al servizio, in violazione della Misura n. 13 della medesima delibera; la mancata previsione di livelli minimi di offerta dei posti, in violazione della Misura n. 6; l'assenza di un piano di accesso ai dati sulle condizioni minime di qualità, in violazione della Misura n. 3; la non conformità del sistema di penalità e di mitigazione delle penali agli indicatori di qualità, in violazione della Misura n. 4, con deduzione anche di illogicità manifesta e contraddittorietà; la non conformità del Piano Raggiungimento Obiettivi e del Piano Economico Finanziario ai criteri di recupero di efficienza previsti dalla Misura n. 2 della delibera ART n. 120/2018, con deduzione anche di illogicità, contraddittorietà e difetto di motivazione. L'Agenzia ha eccepito, tra l'altro, l'inammissibilità del ricorso; Trenitalia ne ha chiesto il rigetto. Il TAR ha inoltre esaminato e respinto l'eccezione relativa alla mancata notificazione del ricorso alla Regione Piemonte, rilevando che la notificazione era stata effettuata.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di omessa notificazione alla Regione Piemonte, poiché il ricorso risultava notificato anche a tale amministrazione. Ha tuttavia dichiarato il ricorso inammissibile per inadeguatezza del rimedio di annullamento parziale proposto. Le ricorrenti chiedevano la caducazione di specifiche clausole di un contratto di servizio già perfezionato e in corso di esecuzione, senza indicare un meccanismo di sostituzione automatica delle clausole rimosse. Secondo il Collegio, l'annullamento parziale sarebbe praticabile soltanto ove le clausole potessero essere sostituite automaticamente mediante eterointegrazione ai sensi dell'art. 1339 c.c. Tale presupposto non ricorreva: le prescrizioni ART, pur vincolanti quanto a obiettivi, standard e modelli, non costituivano clausole contrattuali imperative immediatamente inseribili nel contratto, né la legge attribuiva all'ART il potere di formularle in via sostitutiva. La regolazione ART è assistita da poteri di istruttoria, verifica, monitoraggio, richiesta di impegni e sanzione, ma il suo contenuto deve essere concretizzato nel contratto attraverso l'accordo delle parti. L'eventuale annullamento delle clausole avrebbe quindi prodotto lacune contrattuali, non colmabili dal giudice né unilateralmente dall'Agenzia, e avrebbe potuto compromettere la continuità e la regolarità di un servizio pubblico essenziale. Il TAR ha distinto il caso da quello relativo a uno schema contrattuale non ancora perfezionato, suscettibile di modifica unilaterale da parte dell'amministrazione. Ha inoltre dichiarato cessata la materia del contendere con riferimento al terzo e al quinto motivo, concernenti rispettivamente il Piano Operativo per l'Accessibilità e il Piano di Accesso al Dato, poiché tali documenti erano stati successivamente predisposti e resi disponibili sul sito dell'Agenzia. Le spese sono state compensate per la novità e complessità delle questioni e per l'ammissione, da parte dell'Agenzia, della non piena conformità degli accordi alla regolazione.

Norme richiamate

• art. 1339 c.c.

  L'inserzione automatica di clausole

  L'eterointegrazione del contratto presuppone una clausola sostitutiva sufficientemente determinata e un fondamento legale che consenta l'inserzione imperativa; non opera per colmare mere lacune della manifestazione della volontà negoziale.

• art. 37 d.l. 201/2011

  definisce anche gli schemi dei contratti di servizio ... per quelli affidati direttamente

  Attribuisce all'Autorità di regolazione dei trasporti il potere di definire schemi contrattuali e obiettivi di efficacia, efficienza ed equilibrio finanziario, ma non comporta automaticamente l'inserzione giudiziale di clausole nei contratti perfezionati.

• art. 18, comma 2, lettera g), d.lgs. 422/1997

  È richiamato dalle ricorrenti quale fondamento dell'obbligo di prevedere un criterio di aggiornamento tariffario secondo il metodo price cap; la sentenza non decide nel merito la conformità della clausola.

• Misura n. 27 della delibera ART n. 154/2019

  È richiamata quale disciplina regolatoria del metodo price cap per l'aggiornamento tariffario; la sentenza esclude che la sua eventuale violazione possa essere fatta valere mediante annullamento di clausole contrattuali non automaticamente sostituibili.

• Misura n. 7 della delibera ART n. 16/2018

  Prevede standard minimi di regolarità e puntualità del servizio; la relativa attuazione contrattuale non è suscettibile, secondo il TAR, di automatica sostituzione giudiziale.

• Misura n. 13 della delibera ART n. 16/2018

  Riguarda i livelli minimi di accessibilità del pubblico al servizio; il motivo è divenuto improcedibile per cessazione della materia del contendere a seguito della predisposizione del relativo piano.

• Misura n. 6 della delibera ART n. 16/2018

  Riguarda i livelli minimi di offerta dei posti; la sentenza non esamina nel merito la dedotta violazione per l'inammissibilità del rimedio.

• Misura n. 3 della delibera ART n. 16/2018

  Prevede il piano di accesso ai dati sulle condizioni minime di qualità; il motivo è stato definito mediante cessazione della materia del contendere, poiché il piano è stato successivamente predisposto e pubblicato.

• Misura n. 4 della delibera ART n. 16/2018

  Disciplina i criteri di applicazione delle penali; la sentenza non accerta la conformità delle penali contrattuali, ritenendo inammissibile la richiesta di caducazione senza sostituzione automatica.

• Misura n. 2 della delibera ART n. 120/2018

  Riguarda i criteri di recupero dell'efficienza gestionale negli affidamenti diretti ferroviari; il motivo non è esaminato nel merito per l'inammissibilità della domanda caducatoria.

• art. 41 Cost.

  È richiamato quale fondamento costituzionale della libertà economica e dell'autonomia privata, che possono essere limitate mediante inserzione automatica di clausole solo in presenza di un adeguato fondamento legale.

Massime di principio

• L'annullamento parziale di clausole di un contratto pubblico già perfezionato e in corso di esecuzione è ammissibile soltanto quando la caducazione non lasci lacune e le clausole rimosse siano automaticamente sostituibili mediante una disciplina sufficientemente determinata e dotata di adeguato fondamento legale.
• Le prescrizioni di un'autorità indipendente che fissano obiettivi, standard e modelli regolatori, pur essendo vincolanti per i soggetti regolati, non costituiscono per ciò solo clausole contrattuali imperative automaticamente inseribili nel contratto ai sensi dell'art. 1339 c.c.; la loro concreta trasposizione nel contratto può richiedere l'accordo delle parti.
• L'eventuale violazione della regolazione ART da parte di un contratto di servizio non rende automaticamente esperibile l'azione di annullamento parziale delle clausole contrattuali: la regolazione può essere attuata mediante istruttoria, verifica, monitoraggio, richiesta di impegni e sanzioni da parte dell'autorità competente.
• Il giudice amministrativo non può sostituire unilateralmente le clausole di un contratto perfezionato né imporre all'amministrazione una riedizione unilaterale del potere quando il contenuto contestato deve essere definito negozialmente tra le parti, nel rispetto dei parametri regolatori.
• La tutela demolitoria non è adeguata quando la caducazione di clausole di un contratto relativo a un servizio pubblico essenziale determinerebbe una lacuna disciplinare o rischierebbe di compromettere la continuità e la regolarità del servizio.
• L'integrazione successiva del contratto con la predisposizione dei documenti o piani oggetto di contestazione determina la cessazione della materia del contendere, purché l'intervento elimini concretamente l'utilità della decisione richiesta.

Come è indicizzato