Sentenza n. 6089/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Canarbino ha appellato la sentenza del TAR Lombardia n. 2474/2025, limitatamente al rigetto del ricorso per motivi aggiunti proposto contro la delibera n. 64/2024. Ha dedotto la violazione degli artt. 4, 20 e 24 del d.lgs. n. 175/2016, difetto di istruttoria e di motivazione, irragionevolezza, illogicità, contraddittorietà, ingiustizia manifesta, sviamento e perplessità. Secondo l’appellante, la vendita di gas naturale ed energia elettrica nel mercato libero non costituirebbe un servizio di interesse generale o un servizio di interesse economico generale, poiché si tratterebbe di attività imprenditoriale svolta in regime concorrenziale, senza specifici obblighi di servizio pubblico e senza condizioni di accessibilità diverse da quelle offerte dal mercato. La società ha inoltre contestato che il mantenimento della partecipazione fosse strettamente necessario per le finalità istituzionali del Comune, rilevando che NEV opera su scala nazionale, che non risultavano tariffe ridotte per i residenti e che le difficoltà di approvvigionamento del 2022 costituivano una circostanza congiunturale. È stata altresì dedotta la mancata verifica della compatibilità della scelta con la disciplina europea sulla concorrenza e sugli aiuti di Stato e sono state riproposte le censure relative al progetto di riorganizzazione societaria denominato Progetto NETWork. NET s.r.l. ha proposto appello incidentale sostenendo il difetto di legittimazione e di interesse di Canarbino, nonché l’improcedibilità dell’appello principale per la sostituzione della delibera n. 64/2024 con la successiva delibera n. 65/2025.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello principale e dichiarato improcedibile quello incidentale. In via preliminare ha applicato il principio della ragione più liquida, esaminando il merito dell’appello principale senza decidere previamente l’eccezione di difetto di legittimazione e interesse. L’appello principale è stato ritenuto improcedibile perché la delibera n. 64/2024 aveva esaurito i propri effetti ed era stata sostituita dalla delibera n. 65/2025, con la quale il Comune aveva nuovamente confermato il mantenimento della partecipazione in NEV. Le deliberazioni annuali di revisione delle partecipazioni hanno infatti efficacia riferita al singolo anno e si pongono in successione cronologica, ma non logica o funzionale. L’appello è stato comunque esaminato e ritenuto infondato. Il Collegio ha affermato che la vendita di gas naturale ed energia elettrica può essere qualificata come servizio di interesse economico generale anche se svolta in un mercato liberalizzato e dietro corrispettivo. La sottoposizione del settore alla regolazione e vigilanza di ARERA comporta obblighi concernenti accessibilità, continuità, qualità, sicurezza, trasparenza e tutela degli utenti; non è quindi necessario che il servizio sia sottratto al mercato o che ricorra un fallimento del mercato in senso stretto. In base agli artt. 2 e 4 TUSP, la partecipazione pubblica è ammissibile quando l’attività persegua, attraverso la società, il fine pubblico dell’impresa e la soddisfazione dei bisogni della collettività di riferimento. Il Comune aveva adeguatamente motivato il mantenimento della partecipazione con l’esigenza di assicurare continuità nell’erogazione del servizio, anche in situazioni di crisi energetica, e con l’offerta di modalità di accesso e strumenti di pagamento rivolti anche alle fasce vulnerabili. Il fatto che NEV servisse utenti anche al di fuori del territorio comunale non escludeva il collegamento con la collettività locale, essendo accertato che la società serviva anche residenti di Rho e disponeva di punti vendita nel territorio comunale. La scelta di mantenere o dismettere la partecipazione rientra nella discrezionalità amministrativa ed è sindacabile solo per eccesso di potere o insufficiente motivazione, vizi non riscontrati. La generica denuncia di violazione del divieto di aiuti di Stato è stata ritenuta inidonea, in assenza di concrete allegazioni sulle ricadute concorrenziali. Le ulteriori censure sono state assorbite, poiché il provvedimento era plurimotivato e il rigetto delle contestazioni rivolte contro una ragione autonoma era sufficiente a mantenerlo valido. L’appello incidentale di NET è stato dichiarato improcedibile per carenza di interesse. Le spese del grado sono state integralmente compensate per la novità delle questioni e l’esiguità dei precedenti.

Norme richiamate

• art. 2, comma 1, lett. h) e i), d.lgs. 175/2016

  le attività di produzione e fornitura di beni o servizi che non sarebbero svolte dal mercato senza un intervento pubblico o sarebbero svolte a condizioni differenti in termini di accessibilità fisica ed economica, continuità, non discriminazione, qualità e sicurezza, che le amministrazioni pubbliche [...] assumono come necessarie per assicurare la soddisfazione dei bisogni della collettività di riferimento

  La fornitura di gas naturale ed energia elettrica può rientrare nei servizi di interesse economico generale anche se erogata sul mercato, quando sia soggetta a regolazione pubblica e sia assunta dall’amministrazione come necessaria per soddisfare i bisogni della collettività.

• art. 4, commi 1 e 2, lett. a), d.lgs. 175/2016

  le amministrazioni pubbliche possono, direttamente o indirettamente, costituire società e acquisire o mantenere partecipazioni in società esclusivamente per lo svolgimento [...] della produzione di un servizio di interesse generale

  Il mantenimento della partecipazione pubblica è consentito se l’attività societaria costituisce un servizio di interesse generale ed è strumentale alle finalità istituzionali dell’ente.

• art. 20, d.lgs. 175/2016

  Impone la revisione periodica annuale delle partecipazioni societarie; le deliberazioni annuali hanno efficacia riferita al rispettivo anno e si succedono senza rapporto di successione logica o funzionale.

• art. 24, commi 4, 5, 5-bis e 5-ter, d.lgs. 175/2016

  La disciplina transitoria che aveva consentito di non procedere temporaneamente all’alienazione delle partecipazioni non impedisce la successiva valutazione discrezionale del mantenimento, purché conforme agli artt. 4 e 20 TUSP.

• art. 106 TFUE

  Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale [...] sono sottoposte alle norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento [...] della specifica missione loro affidata.

  La qualificazione come SIEG non sottrae l’impresa alle regole di concorrenza, ma consente di considerare la specifica missione di interesse generale affidata dall’autorità pubblica.

• art. 101 TFUE

  Richiamato dall’appellante nel quadro della disciplina concorrenziale, senza che il Collegio ravvisasse una violazione concreta.

• art. 102 TFUE

  Richiamato dall’appellante nel quadro della disciplina concorrenziale, senza che il Collegio ravvisasse una violazione concreta.

• art. 107 TFUE

  La denuncia di aiuto di Stato è stata ritenuta generica e priva di concrete allegazioni sulle ricadute concorrenziali; il sostegno comunale è stato valutato nel contesto del perseguimento del SIEG e dell’interesse della collettività locale.

• art. 481/1995

  La regolazione dei servizi di pubblica utilità da parte di ARERA, inclusi gli obblighi di tutela degli utenti, costituisce elemento rilevante per la qualificazione dell’attività di vendita di gas ed energia elettrica come SIEG.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente la riproposizione in appello delle censure assorbite, ma non impone l’esame di quelle che non potrebbero condurre a una decisione diversa per la presenza di una autonoma ragione validamente posta a fondamento dell’atto.

Massime di principio

• La vendita di gas naturale ed energia elettrica può costituire un servizio di interesse economico generale ai sensi degli artt. 2 e 4 TUSP anche quando è svolta in regime di libero mercato e dietro corrispettivo, se il settore è sottoposto a regolazione e vigilanza pubblica e l’attività è finalizzata alla soddisfazione di bisogni della collettività in termini di continuità, accessibilità, qualità, sicurezza e tutela degli utenti.
• La regolazione da parte di un’autorità indipendente e la sottoposizione dell’attività a obblighi di servizio pubblico possono integrare il requisito dell’interesse generale; non è necessario dimostrare che il servizio sia sottratto al mercato o che ricorra un fallimento del mercato in senso stretto.
• Un’amministrazione può mantenere una partecipazione in una società lucrativa che svolge un SIEG quando la partecipazione sia strumentale al perseguimento delle finalità istituzionali dell’ente e sia motivata con riferimento a bisogni concreti della collettività di riferimento; lo scopo lucrativo della società non esclude il fine pubblico dell’impresa perseguito dall’amministrazione.
• La circostanza che una società partecipata operi anche fuori dal territorio dell’ente non esclude il vincolo di scopo della partecipazione, se l’attività continua a servire, in modo significativo, la collettività locale e l’amministrazione dimostra il collegamento con i bisogni dei propri cittadini.
• La scelta tra mantenimento e dismissione di una partecipazione societaria nell’ambito della revisione periodica rientra nella discrezionalità amministrativa ed è sindacabile per eccesso di potere o difetto di motivazione, non per una diversa valutazione di merito sostitutiva di quella dell’ente.
• Le deliberazioni annuali di revisione delle partecipazioni societarie hanno efficacia limitata all’anno di riferimento e si succedono cronologicamente senza rapporto di successione logica o funzionale; la sostituzione della deliberazione impugnata con quella dell’anno successivo determina la sopravvenuta carenza di interesse al ricorso.

Come è indicizzato