Sentenza n. 4593/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Ministero ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva annullato il nuovo diniego di riconoscimento del titolo conseguito in Romania. Il titolo consisteva in un attestato rilasciato da un’università rumena nell’ambito di un programma postuniversitario di formazione degli insegnanti itineranti e di sostegno, mentre l’interessata aveva documentato il conseguimento dei soli Nivel I e II e non aveva prodotto l’Adeverinta ministeriale, ossia la certificazione dell’autorità rumena competente attestante se, e per quale materia e fascia scolastica, il percorso seguito consentisse l’insegnamento in Romania. Il Ministero ha dedotto l’erroneità della qualificazione del titolo come abilitante, la diversità tra i sistemi italiano e rumeno di formazione e abilitazione all’insegnamento, l’assenza dei presupposti per applicare il regime europeo di riconoscimento e per disporre misure compensative, l’incompletezza della documentazione, la non necessità del soccorso istruttorio, l’adeguatezza dell’istruttoria e della motivazione del diniego e la rilevanza di questioni pregiudiziali pendenti dinanzi alla Corte di giustizia. Il diniego ministeriale evidenziava inoltre che il titolo era stato rilasciato dall’università e non dall’autorità ministeriale competente, che le autorità rumene non ne avevano attestato il valore abilitante, che il percorso appariva riferibile alla formazione continua di docenti già in servizio, che sussistevano rilevanti differenze rispetto al percorso italiano previsto per la specializzazione sul sostegno e che vi era una significativa discordanza tra le ore di formazione risultanti dai documenti prodotti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, riformando la sentenza del TAR, ha respinto il ricorso introduttivo. Il Collegio ha ribadito che, in base agli artt. 45 e 49 TFUE, alla direttiva 2005/36/CE e alla relativa giurisprudenza europea e nazionale, l’autorità dello Stato ospitante deve procedere a una valutazione comparativa concreta dei diplomi, certificati, qualifiche ed esperienze professionali dell’interessato, senza pretendere l’identità dei titoli, essendo sufficiente l’equivalenza; ove emergano differenze parziali o sostanziali, possono essere richieste o imposte misure compensative. Tuttavia, tale obbligo presuppone che l’istanza contenga gli elementi essenziali per individuare le competenze acquisite e confrontarle con quelle richieste dall’ordinamento italiano. Nel caso concreto, l’interessata aveva prodotto soltanto attestazioni relative ai Nivel I e II, di contenuto esclusivamente psicopedagogico, senza la certificazione ministeriale rumena necessaria per attestare il diritto di insegnare in Romania, la materia e il grado scolastico interessati. La carenza non era meramente formale, perché impediva sia la comparazione dei percorsi sia l’eventuale individuazione di misure compensative. Il principio di autoresponsabilità imponeva all’interessata di produrre la documentazione essenziale; non risultava dimostrato che la certificazione mancante fosse stata acquisita neppure successivamente. Il diniego, fondato su tale carenza e sulle ulteriori differenze e incongruenze documentali rilevate dall’amministrazione, è stato quindi ritenuto compatibile con i principi europei sul riconoscimento delle qualifiche professionali. Le spese del doppio grado sono state compensate per la particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• d.lgs. 206/2007

  È la normativa italiana di attuazione della direttiva 2005/36/CE applicata alla domanda di riconoscimento del titolo professionale conseguito in Romania.

• direttiva 2005/36/CE

  Impone il riconoscimento delle qualifiche professionali acquisite in altro Stato membro sulla base di una valutazione comparativa concreta e consente misure compensative quando emergano differenze sostanziali.

• direttiva 2013/55/UE

  È richiamata nel provvedimento ministeriale con riferimento alla disciplina europea delle qualifiche professionali.

• art. 14 direttiva 2005/36/CE

  Consente l’adozione di misure compensative per colmare le differenze sostanziali tra la formazione dell’interessato e quella richiesta nello Stato membro ospitante, purché siano disponibili gli elementi necessari per la valutazione comparativa.

• artt. 45 e 49 TFUE

  Tutela, rispettivamente, la libera circolazione dei lavoratori e la libertà di stabilimento e impone alle autorità dello Stato ospitante di considerare e comparare le qualifiche professionali straniere.

• artt. 236, 241 e 245 legge rumena n. 1/2011

  Sono richiamati per ricostruire il sistema rumeno di formazione e abilitazione all’insegnamento e distinguere la formazione iniziale abilitante dalla formazione professionale continua.

• d.m. 30 settembre 2011

  Definisce il percorso italiano per la specializzazione sulle attività di sostegno, compresi requisiti di accesso, laboratori, tirocinio ed esame finale.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica professionale conseguita in un altro Stato membro, l’autorità nazionale deve effettuare una valutazione concreta e complessiva di diplomi, certificati, formazione ed esperienza professionale, senza esigere l’identità dei titoli, essendo sufficiente l’equivalenza delle competenze attestate.
• L’obbligo di procedere alla comparazione e di valutare l’eventuale adozione di misure compensative presuppone che l’istanza contenga la documentazione essenziale per individuare le competenze acquisite, la professione o materia interessata e l’ambito di esercizio della qualifica nello Stato di origine.
• La certificazione rilasciata dall’autorità competente dello Stato di origine può costituire elemento essenziale quando sia l’unico documento idoneo ad attestare che il percorso formativo consente l’esercizio della professione regolamentata e a individuare la materia o il grado scolastico cui la qualifica si riferisce.
• La mancanza di documentazione essenziale non è una carenza meramente formale quando impedisce all’amministrazione di svolgere il confronto tra la formazione straniera e quella nazionale e di stabilire se siano necessarie misure compensative; in tal caso opera il principio di autoresponsabilità dell’istante.
• Le misure compensative presuppongono che, sulla base della documentazione disponibile, sia comunque possibile qualificare e valutare il percorso formativo estero; non possono essere individuate quando manchino gli elementi necessari per stabilire quali competenze professionali siano state effettivamente acquisite.

Come è indicizzato