Sentenza n. 3870/2026 - Roma, Sezione 3B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego ministeriale fondato sull'assenza della cosiddetta “Adeverinta ministeriale”, documento recante la disciplina insegnabile e la fascia di età degli alunni. Ha dedotto la violazione della direttiva 2005/36/CE, del d.lgs. 206/2007 e dei principi del TFUE in materia di libera circolazione dei lavoratori e libertà di stabilimento; il difetto di istruttoria e di motivazione; la violazione degli artt. 16 e 17 del d.lgs. 206/2007 e del principio di proporzionalità; la violazione dell'obbligo di soccorso istruttorio e dei principi di buon andamento e imparzialità; la violazione delle norme costituzionali a tutela del lavoro; nonché la violazione del principio nemo potest venire contra factum proprium, delle regole sulle misure compensative e dei presupposti per il diniego. In particolare, ha sostenuto che i titoli formativi denominati “Nivel”, rilasciati da istituzioni rumene, avrebbero dovuto essere esaminati nel merito e comparati con la formazione richiesta in Italia, eventualmente imponendo misure compensative, e che il documento mancante non poteva costituire una barriera preliminare e automatica al riconoscimento. Nel corso del giudizio la ricorrente ha depositato l'Adeverinta ministeriale nel frattempo ottenuta.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso quanto alla domanda di annullamento e ha annullato il diniego, ordinando all'Amministrazione di riprendere il procedimento secondo modalità e termini coerenti con l'art. 51 della direttiva 2005/36/CE e con l'art. 16 del d.lgs. 206/2007. Il Collegio ha ritenuto che i “Nivel” costituiscano titoli formativi certificativi del percorso svolto e che l'Adeverinta ministeriale sia un elemento utile, ma non indispensabile, per l'esame della domanda. L'Amministrazione non poteva respingere l'istanza senza una valutazione concreta e individuale dei titoli, della formazione e degli altri elementi disponibili, né poteva sottrarsi all'esame sostanziale mediante una prassi che rendesse il documento ministeriale una condizione preliminare assoluta. Eventuali differenze tra la formazione estera e quella italiana avrebbero dovuto essere valutate nel merito e, se necessario, colmate mediante misure compensative, anche più gravose, e non determinare automaticamente il diniego. Il Ministero aveva inoltre violato la procedura prevista dall'art. 51 della direttiva, poiché era rimasto inerte per circa un anno prima di chiedere l'integrazione, aveva assegnato un termine perentorio di dieci giorni e aveva rifiutato proroghe o integrazioni tardive. Tale condotta è stata ritenuta sproporzionata e contraria ai principi di buona amministrazione e di effettività della libera circolazione. Il deposito in giudizio dell'Adeverinta, ottenuta successivamente, è stato valorizzato dal giudice ai fini dell'effettività della tutela giurisdizionale. La domanda di accertamento del diritto sostanziale al riconoscimento è stata invece respinta, poiché il riconoscimento rientra nelle prerogative dell'Amministrazione. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• artt. 45 e 49 TFUE

  I principi sulla libera circolazione dei lavoratori e sulla libertà di stabilimento si applicano alle domande di riconoscimento delle qualifiche professionali e impongono una valutazione effettiva delle competenze e della formazione conseguita in altro Stato membro.

• art. 12 direttiva 2005/36/CE

  Titoli di formazione assimilati

  Il titolo formativo estero può rientrare nel sistema europeo anche quando non coincida con il titolo professionale finale, purché sia riconosciuto nell'ordinamento dello Stato membro d'origine e idoneo a condurre al rilascio del titolo abilitativo.

• art. 13 direttiva 2005/36/CE

  Condizioni del riconoscimento

  La disposizione non consente di respingere automaticamente una domanda per la mancanza di un singolo documento, imponendo invece l'esame dei titoli di formazione e delle competenze e la verifica del livello professionale, anche mediante comparazione con la formazione nazionale.

• art. 14 direttiva 2005/36/CE

  Provvedimenti di compensazione

  In presenza di differenze sostanziali tra la formazione estera e quella richiesta nello Stato ospitante, l'Amministrazione deve valutare l'imposizione di misure compensative, anziché negare automaticamente l'esame o il riconoscimento.

• art. 51 direttiva 2005/36/CE

  Procedura di riconoscimento delle qualifiche professionali

  L'Amministrazione deve segnalare le carenze documentali entro un mese, consentire la regolarizzazione e concludere il procedimento entro il termine previsto decorrente dalla documentazione completa; non può fissare tardivamente termini perentori dopo una propria prolungata inerzia.

• art. 16 d.lgs. 206/2007

  La disciplina nazionale di recepimento deve essere applicata coerentemente con il modello procedimentale dell'art. 51 della direttiva, assicurando la possibilità di integrazione della documentazione.

• artt. 16-22 d.lgs. 206/2007

  Le disposizioni nazionali recepiscono la disciplina europea sulle condizioni e sulla procedura di riconoscimento delle qualifiche professionali.

• art. 47 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Il principio di effettività e pienezza della tutela giurisdizionale consente al giudice di considerare il documento acquisito in giudizio, soprattutto quando la sua mancata produzione in sede amministrativa dipenda dalla violazione degli obblighi procedimentali dell'Amministrazione.

• art. 97 Cost.

  I principi di buon andamento e imparzialità supportano l'obbligo dell'Amministrazione di gestire tempestivamente e correttamente il procedimento di riconoscimento.

Massime di principio

• Una domanda di riconoscimento di una qualifica professionale conseguita in uno Stato membro non può essere respinta automaticamente per la mancanza dell'attestazione professionale finale quando siano stati prodotti titoli formativi rilasciati da organismi riconosciuti o designati dallo Stato d'origine, aventi valore legale e idoneità a condurre al rilascio del titolo finale; l'Amministrazione deve svolgere una valutazione concreta e individuale dell'intero percorso formativo e delle competenze acquisite.
• L'assenza di un documento integrativo non può costituire una barriera preliminare assoluta all'esame della domanda di riconoscimento. Le differenze tra la formazione estera e quella richiesta nello Stato ospitante devono essere valutate nel merito e, ove possibile, colmate mediante misure compensative proporzionate, anche consistenti in un tirocinio o in una prova attitudinale.
• Nel procedimento di riconoscimento delle qualifiche professionali, l'Amministrazione deve segnalare le carenze documentali entro un mese dalla domanda e non può, dopo una prolungata inerzia, assegnare un termine perentorio e irragionevolmente breve per l'integrazione, rifiutando poi proroghe o documenti tardivi. Il mancato tempestivo adempimento dell'Amministrazione impone di attenuare gli oneri documentali gravanti sul richiedente.
• La violazione della procedura prevista dall'art. 51 della direttiva 2005/36/CE, o dei principi del TFUE ad essa sottesi, rende illegittimo il diniego adottato senza esame sostanziale della formazione estera, anche quando il richiedente non abbia tempestivamente prodotto il documento richiesto.
• Il giudice nazionale, in applicazione del principio di effettività della tutela giurisdizionale, può considerare il documento acquisito nel corso del giudizio quando esso sia stato richiesto tardivamente o irregolarmente dall'Amministrazione e sia rilevante per accertare che il titolo formativo estero rientra nel sistema di qualifiche dello Stato membro d'origine.
• La domanda di annullamento del diniego può essere accolta con ordine di riedizione del procedimento, mentre non può essere accolta una domanda di accertamento diretto del diritto al riconoscimento quando la valutazione comparativa e l'eventuale scelta delle misure compensative restano prerogative dell'Amministrazione.

Come è indicizzato