Sentenza n. 8694/2026 - Roma, Sezione 4Q

Esito

La controversia

La società concessionaria uscente ha impugnato i criteri unilateralmente elaborati dal Ministero per determinare il valore dei cespiti devolvibili e l’indennizzo dovuto dal concessionario subentrante, nonché la successiva quantificazione concreta dell’indennizzo. Ha dedotto la violazione dell’art. 5 della Convenzione Unica e della disciplina regolatoria applicabile, l’introduzione retroattiva di nuovi limiti di ammissibilità dei costi, il contrasto con le delibere CIPE e con la normativa sui lavori pubblici, l’incompetenza assoluta, il difetto di motivazione e di istruttoria, il travisamento, l’illogicità, la violazione della buona fede contrattuale e del legittimo affidamento. In particolare, la società ha contestato che il Ministero avesse subordinato l’ammissibilità delle spese al rispetto dei limiti previsti per singole sottovoci delle somme a disposizione, anziché al limite complessivo del quadro economico, impedendo così le compensazioni tra voci di spesa. Con i motivi aggiunti ha inoltre contestato la quantificazione del valore dei cespiti, le decurtazioni applicate per variazioni regolatorie e carenze documentali, l’applicazione retroattiva dei criteri ai costi anteriori al 30 giugno 2014 e l’oscurità e insufficienza della relazione tecnica. Il Ministero ha eccepito l’inammissibilità o improcedibilità dei ricorsi per natura endoprocedimentale e non definitiva degli atti, nonché la tardività della censura relativa alla delibera CIPE n. 38/2019, e ha sostenuto nel merito la legittimità dei criteri, quali specificazione della delibera CIPE n. 39/2007.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni processuali del Ministero. Ha ritenuto che la lesività degli atti dovesse essere valutata complessivamente, considerando l’utilità perseguita dalla ricorrente nell’intero arco temporale del giudizio: sebbene le prime note avessero natura endoprocedimentale, esse avevano impresso un indirizzo vincolante alla determinazione finale, poi confluita nel piano finanziario transitorio e nel Terzo Atto Aggiuntivo. Ha inoltre escluso la tardività dei motivi aggiunti, poiché la contestazione riguardava non direttamente la delibera CIPE n. 38/2019, ma i criteri innovativi introdotti dal Ministero e applicati retroattivamente. Nel merito, il ricorso e i motivi aggiunti sono stati accolti perché manifestamente fondati. Il giudice ha affermato che, in assenza di una disciplina convenzionale dei criteri di quantificazione dell’indennizzo, il Ministero non disponeva del potere di introdurre unilateralmente un nuovo sistema di remunerazione o di determinazione dei cespiti, né di imporre autoritativamente i propri criteri al concessionario uscente. Le parti avrebbero dovuto procedere a una rinegoziazione secondo buona fede e leale collaborazione, restando nei confini del quadro economico dell’opera. Il TAR ha ritenuto innovativa la pretesa di assoggettare le singole sottovoci delle somme a disposizione a limiti autonomi, poiché il potere del RUP di rimodulare internamente il quadro economico consente compensazioni tra le voci, purché non siano alterati sostanzialmente l’intervento, la spesa complessiva o la natura delle prestazioni. Ha escluso che il principio di inerenza previsto dalla delibera CIPE n. 39/2007 imponesse la riferibilità della singola spesa a ciascuna voce del quadro economico, riferendosi invece all’attività nel suo complesso. Ha infine richiamato la buona fede pattizia, l’affidamento derivante dalla precedente comunicazione e approvazione del valore dell’indennizzo e il rilievo dell’art. 2041 c.c. quali limiti ai criteri di calcolo. Sono state annullate le note ministeriali del 2020 e del 2021 e il Ministero è stato condannato alle spese di lite, liquidate in euro 2.000, oltre accessori e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 5 Convenzione Unica del 7 novembre 2007 s.m.i.

  Per le opere già assentite dalla Convenzione […] e per i nuovi interventi […] eseguiti e non ancora ammortizzati alla scadenza della concessione, il Concessionario uscente ha diritto al versamento di un indennizzo da parte del soggetto subentrante.

  La disposizione riconosce il diritto del concessionario uscente all’indennizzo e disciplina il riferimento al capitale investito netto regolatorio e alle poste figurative, ma non attribuisce al concedente il potere di introdurre unilateralmente criteri nuovi e non concordati di determinazione dei costi ammissibili.

• art. 2041 codice civile

  Il giudice lo richiama come principio sussidiario di fonte normativa, imponendo che i criteri di determinazione dell’indennizzo, anche se concordati o unilateralmente proposti, ne tengano conto.

• artt. 1337, 1366, 1374 e 1375 codice civile

  Sono richiamati in relazione ai principi di buona fede, correttezza e leale cooperazione nell’esecuzione e nella rinegoziazione del rapporto concessorio.

• art. 3 l. 241/1990

  La sua violazione è stata dedotta con riferimento all’insufficienza della motivazione degli atti e della relazione tecnica; l’accoglimento è stato fondato principalmente sull’assenza del potere unilaterale e sulla natura innovativa dei criteri.

• art. 10 l. 241/1990

  È stato richiamato tra le norme asseritamente violate in relazione al procedimento e alla valutazione degli apporti della concessionaria; la decisione si è concentrata soprattutto sui limiti sostanziali del potere ministeriale.

• art. 74 c.p.a.

  Nel caso in cui ravvisi la manifesta fondatezza […] del ricorso, il giudice decide con sentenza in forma semplificata.

  Il TAR ha deciso con motivazione sintetica, ritenendo manifestamente fondati i ricorsi sulla base di precedenti conformi dello stesso Tribunale.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  È richiamato per lo svolgimento dell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato.

Massime di principio

• Quando una convenzione di concessione non disciplina i criteri di quantificazione dell’indennizzo spettante al concessionario uscente, l’amministrazione concedente non può introdurre unilateralmente un nuovo sistema di determinazione del capitale investito, dei nuovi investimenti o degli altri elementi rilevanti del piano economico-finanziario per il periodo successivo alla scadenza della concessione.
• In assenza di una disciplina convenzionale completa, la definizione dei criteri di quantificazione dell’indennizzo deve avvenire mediante rinegoziazione tra le parti secondo buona fede e leale collaborazione, e non attraverso l’imposizione autoritativa di criteri da parte del concedente.
• Il principio di inerenza dei costi, ove riferito alla determinazione del valore dei cespiti di una concessione, riguarda la riferibilità della spesa all’attività concessoria nel suo complesso e non impone necessariamente il rispetto di limiti autonomi per ogni singola sottovoce del quadro economico.
• La rimodulazione interna delle somme a disposizione può comportare compensazioni tra singole voci di spesa, purché non determini un’alterazione sostanziale dell’intervento, un incremento della spesa complessiva o una modifica della natura delle prestazioni contrattuali.
• L’applicazione retroattiva di criteri nuovi a costi già sostenuti e precedentemente riconosciuti nell’ambito del rapporto concessorio è illegittima quando modifica unilateralmente l’assetto economico del rapporto e incide sull’affidamento del concessionario.
• La valutazione della lesività di atti endoprocedimentali deve considerare l’utilità processuale complessivamente perseguita e l’evoluzione del procedimento: atti inizialmente privi di autonoma lesività possono diventare impugnabili quando imprimono un indirizzo vincolante alla determinazione finale e producono effetti concreti sulla posizione del destinatario.

Come è indicizzato