Sentenza n. 9870/2026 - Roma, Sezione 5

Esito

La controversia

L'Ordine degli Avvocati di Roma ha impugnato l'avviso pubblico e il regolamento adottati dalla Cassa previdenziale per la costituzione di un elenco di avvocati specializzati in materia previdenziale e contributiva, nella parte relativa alla determinazione dei compensi. Ha dedotto la violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 3 e 5 della l. n. 49/2023 sull'equo compenso, dell'art. 25-bis del codice deontologico forense e la nullità delle clausole relative al compenso. La Cassa ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che gli atti costituissero espressione di autonomia privata, nonché il difetto di legittimazione e interesse a ricorrere dell'Ordine. Nel merito, ha sostenuto che la disciplina dell'equo compenso non fosse applicabile alle Casse previdenziali e che i compensi fossero legittimamente determinati mediante riduzione percentuale dei parametri ministeriali.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo che le Casse previdenziali, pur privatizzate dal d.lgs. n. 509/1994, conservino il carattere pubblicistico dell'attività previdenziale e assistenziale e siano organismi di diritto pubblico. La giurisdizione amministrativa non è limitata agli atti ministeriali di vigilanza, ma comprende le controversie relative alle procedure di affidamento di servizi legali, anche quando si tratti di contratti esclusi dall'applicazione ordinaria del Codice dei contratti pubblici, poiché tali procedure restano soggette ai principi di imparzialità, pubblicità, trasparenza, concorrenza e proporzionalità. È stata inoltre riconosciuta la legittimazione e l'interesse concreto e attuale dell'Ordine degli Avvocati, quale ente pubblico rappresentativo dell'avvocatura e titolare di funzioni di tutela del decoro e dell'osservanza delle regole deontologiche. Nel merito, il ricorso è stato accolto. La nozione di pubblica amministrazione prevista dalla l. n. 49/2023 deve essere interpretata estensivamente e comprende anche le Casse previdenziali, in quanto enti deputati alla cura di interessi pubblici, indipendentemente dalla loro forma privatistica. La previsione di compensi fissi, determinati a prescindere dal valore delle controversie e inferiori ai parametri ministeriali di cui al d.m. n. 147/2022, viola gli artt. 1 e 3 della l. n. 49/2023. Non è sufficiente una riduzione percentuale astratta dei parametri, poiché la valutazione della riduzione dei compensi deve essere effettuata dal giudice in sede di liquidazione, in relazione alle caratteristiche concrete della controversia. Gli atti sono stati annullati in parte qua. Le spese di lite sono state integralmente compensate per la complessità e la parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 38 Cost.

  Il carattere obbligatorio dell'attività previdenziale e assistenziale e la rilevanza costituzionale degli interessi perseguiti impediscono di equiparare integralmente le Casse previdenziali agli enti privati.

• d.lgs. n. 509/1994

  La privatizzazione delle Casse previdenziali ha inciso essenzialmente sull'organizzazione, senza eliminare il carattere pubblicistico dell'attività istituzionale.

• art. 25 l. n. 247/2012

  Attribuisce all'Ordine degli Avvocati la rappresentanza istituzionale dell'avvocatura a livello locale e sostiene la sua legittimazione a tutelare il decoro professionale.

• art. 56, comma 1, lett. h), d.lgs. n. 36/2023

  Gli affidamenti di servizi legali aventi a oggetto prestazioni d'opera intellettuale sono contratti esclusi dall'applicazione delle disposizioni del Codice relative ai settori ordinari.

• art. 13, comma 5, d.lgs. n. 36/2023

  Anche per i contratti esclusi devono essere rispettati i principi generali del Codice dei contratti pubblici, inclusi concorrenza, imparzialità, non discriminazione, pubblicità, trasparenza e proporzionalità.

• artt. 1 e 2 l. n. 49/2023

  La disciplina dell'equo compenso si applica in senso ampio agli enti che perseguono interessi pubblici, comprese le Casse previdenziali, quali contraenti dotati di forza contrattuale.

• art. 3 l. n. 49/2023

  Sono nulle le clausole che prevedono compensi inferiori ai parametri ministeriali o comunque non equi e proporzionati all'opera prestata, tenendo conto anche dei costi sostenuti dal professionista.

• d.m. 147/2022

  I parametri ministeriali costituiscono il riferimento per la verifica dell'equità e proporzionalità dei compensi forensi; non è legittima una loro riduzione fissa e astratta, sganciata dalla concreta controversia.

• art. 2230 c.c.

  Le prestazioni d'opera intellettuale oggetto degli incarichi legali rientrano nell'ambito dei servizi legali considerati dal giudice.

Massime di principio

• La privatizzazione organizzativa delle Casse previdenziali non elimina il carattere pubblicistico dell'attività istituzionale né impedisce la qualificazione delle Casse come organismi di diritto pubblico quando perseguono interessi previdenziali e assistenziali obbligatori e sono sottoposte a vigilanza e controllo pubblici.
• Le controversie sugli affidamenti di servizi legali da parte di Casse previdenziali rientrano nella giurisdizione amministrativa quando la procedura, pur relativa a un contratto escluso dagli obblighi ordinari di evidenza pubblica, è soggetta ai principi pubblicistici di concorrenza, imparzialità, pubblicità, trasparenza e proporzionalità.
• L'esclusione di un servizio legale dall'applicazione ordinaria del Codice dei contratti pubblici non sottrae la relativa procedura a ogni vincolo pubblicistico né alla giurisdizione amministrativa sulle controversie concernenti il rispetto dei principi generali di affidamento.
• La nozione di pubblica amministrazione rilevante ai fini della l. n. 49/2023 deve essere interpretata funzionalmente ed estensivamente e comprende gli enti, anche formalmente privatizzati, che curano interessi pubblici e dispongono di una posizione contrattuale di forza rispetto al professionista.
• È contrario alla disciplina dell'equo compenso predeterminare compensi forensi fissi e inferiori ai parametri ministeriali, senza rapportarli al valore e alle caratteristiche concrete della controversia; una riduzione percentuale astratta dei parametri non assicura l'equità del compenso.
• Un Ordine degli Avvocati è legittimato a impugnare clausole di un atto di affidamento di incarichi legali che incidano sul decoro e sulle regole deontologiche della professione, quando agisce a tutela di una posizione propria, qualificata, concreta e attuale.

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