Sentenza n. 2565/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro la delibera ANAC n. 599/2024. Hanno dedotto: violazione della riserva di accordo sindacale prevista dall’art. 57 del Regolamento sul personale ANAC; error in iudicando sulle censure di difetto di istruttoria e violazione della buona fede; illegittima reformatio in peius del trattamento previdenziale; violazione del legittimo affidamento nella disciplina applicata presso l’AGCM; violazione dei principi di non discriminazione e parità di trattamento; violazione degli artt. 2, commi 5 e 6, della legge n. 335/1995 e dell’Accordo quadro nazionale del 29 luglio 1999, per avere l’ANAC previsto, in caso di mancata opzione, l’automatica applicazione del TFR senza contribuzione datoriale al fondo complementare. La delibera aveva previsto, tra l’altro, un diritto di opzione tra IFR e TFR con fondo complementare, la riduzione del 30% dell’IFR, misure compensative per il periodo 2020-2024 e l’applicazione del TFR senza contribuzione datoriale in caso di mancato esercizio dell’opzione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello principale e dichiarato improcedibile l’appello incidentale dell’ANAC per sopravvenuta carenza di interesse. Ha ritenuto legittima la regolamentazione unilaterale e provvisoria adottata dall’ANAC in attesa dell’accordo con le organizzazioni sindacali. Sebbene l’art. 40, comma 3-ter, d.lgs. n. 165/2001 non si applichi direttamente all’ANAC, la relativa disciplina esprime un principio generale, desumibile anche dall’art. 97 Cost., volto a evitare vuoti regolamentari e pregiudizi alla continuità dell’azione amministrativa quando le trattative sindacali non conducano a un accordo. Nel caso concreto, l’ANAC aveva svolto numerosi tavoli di confronto nell’arco di circa quattro anni, senza raggiungere un’intesa; risultava quindi giustificata l’adozione provvisoria della delibera. La delibera ANAC n. 87/2020 è stata qualificata come atto limitato alla determinazione provvisoria dei criteri per gli accantonamenti, non idoneo a costituire una disciplina generale del trattamento di quiescenza. Sono state respinte anche le censure di difetto di istruttoria e violazione della buona fede, poiché l’Amministrazione aveva ricercato l’accordo sindacale e, dopo le ordinanze cautelari del TAR, aveva messo a disposizione degli interessati le informazioni necessarie per una scelta consapevole tra i regimi alternativi. Il giudice ha escluso che il rinvio ai criteri della disciplina AGCM imponesse una piena equiparazione tra i trattamenti, essendo salvaguardate le specifiche esigenze funzionali e organizzative dell’ANAC; pertanto non sussistevano né una reformatio in peius illegittima né una lesione dell’affidamento. La misura compensativa prevista per il periodo 2020-2024 neutralizzava inoltre la possibile disparità rispetto ai dipendenti già collocati in quiescenza. È stata respinta anche la censura relativa alla conservazione del trattamento goduto presso le amministrazioni di provenienza, poiché il transito nei ruoli ANAC determina una cesura rispetto al precedente regime previdenziale e consente la frazionabilità del rapporto di lavoro in periodi soggetti alle rispettive discipline. Le spese sono state compensate per la natura delle questioni.

Norme richiamate

• art. 2, comma 28, l. n. 481/1995

  in base ai criteri fissati dal contratto collettivo di lavoro in vigore per l'Autorità garante della concorrenza e del mercato e tenuto conto delle specifiche esigenze funzionali e organizzative, il trattamento giuridico ed economico del personale

  Attribuisce alle autorità amministrative indipendenti il potere regolatorio sul trattamento giuridico ed economico del personale, nel rispetto dei criteri AGCM e delle proprie specifiche esigenze organizzative.

• art. 40, comma 3-ter, d.lgs. n. 165/2001

  nel caso in cui non si raggiunga l'accordo per la stipulazione di un contratto collettivo integrativo, qualora il protrarsi delle trattative determini un pregiudizio alla funzionalità dell'azione amministrativa [...] l'amministrazione interessata può provvedere, in via provvisoria, sulle materie oggetto del mancato accordo fino alla successiva sottoscrizione

  Pur non applicandosi direttamente all’ANAC, esprime un principio generale che consente una regolamentazione provvisoria e unilaterale quando le trattative sindacali falliscono e l’assenza di disciplina pregiudica la funzionalità amministrativa.

• art. 97 Cost.

  Costituisce il fondamento diretto dei canoni di ragionevolezza e continuità dell’azione amministrativa che legittimano l’adozione di una disciplina provvisoria in attesa dell’accordo sindacale.

• art. 52-quater d.l. n. 50/2017, convertito dalla l. n. 96/2017

  L'Autorità nazionale anticorruzione definisce, con propri regolamenti, la propria organizzazione, il proprio funzionamento e l'ordinamento giuridico ed economico del proprio personale secondo i principi contenuti nella legge 14 novembre 1995, n. 481

  Conferma l’autonomia regolamentare dell’ANAC in materia di organizzazione e ordinamento giuridico ed economico del personale.

• art. 57 del Regolamento sull’ordinamento giuridico ed economico del personale ANAC

  Il trattamento di quiescenza e previdenza è definito dal Regolamento in materia, approvato dall’Autorità, in base ai criteri fissati dalla disciplina in vigore per l’AGCM, previo accordo con le OO.SS.

  Prevede il previo accordo sindacale per la disciplina ordinaria del trattamento di quiescenza, senza escludere, in presenza di trattative fallite e di esigenze di continuità amministrativa, una disciplina provvisoria.

• art. 1 del Regolamento sull’ordinamento giuridico ed economico del personale ANAC

  Il trattamento giuridico ed economico del personale e l’ordinamento delle carriere sono stabiliti in base ai criteri fissati dalla disciplina vigente in materia di rapporto di lavoro dei dipendenti dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) tenuto conto delle specifiche esigenze funzionali ed organizzative dell’Autorità

  Il rinvio alla disciplina AGCM riguarda i criteri, non comporta automatica e integrale equiparazione dei trattamenti.

• art. 3 l. n. 1032/1973

  L'indennità è pari a tanti dodicesimi della base contributiva [...] quanti sono gli anni di servizio computabili

  È richiamato quale fondamento della disciplina dell’indennità di buonuscita spettante nel regime TFS.

• art. 2120 c.c.

  È richiamato quale disciplina del trattamento di fine rapporto applicata al personale assunto a tempo indeterminato dal 1° gennaio 2001.

• art. 3 d.lgs. n. 165/2001

  È richiamato per la qualificazione del rapporto di lavoro del personale ANAC come rapporto non contrattualizzato.

• art. 2, commi 5 e 6, l. n. 335/1995

  Invocato dagli appellanti in relazione alla disciplina del trattamento previdenziale, ma ritenuto non idoneo a fondare le censure proposte.

Massime di principio

• Quando una disciplina regolamentare richiede il previo accordo sindacale, il fallimento documentato di trattative effettivamente svolte non impedisce all’amministrazione di adottare una regolamentazione unilaterale e provvisoria, se necessaria a evitare un vuoto normativo o un pregiudizio alla funzionalità dell’azione amministrativa, purché proseguano le trattative per il raggiungimento dell’accordo definitivo.
• Il principio che consente all’amministrazione di intervenire provvisoriamente nelle materie non definite per accordo sindacale può operare anche al di fuori dell’ambito diretto di applicazione dell’art. 40, comma 3-ter, d.lgs. n. 165/2001, quale principio generale riconducibile ai canoni di buon andamento e ragionevolezza di cui all’art. 97 Cost.
• Il rinvio regolamentare ai criteri applicati da un’altra autorità amministrativa indipendente non determina, in assenza di un’espressa previsione, l’obbligo di integrale parificazione dei trattamenti economici o previdenziali, quando la disciplina salvaguarda le specifiche esigenze funzionali e organizzative dell’autorità destinataria del rinvio.
• Il transito di un dipendente nei ruoli di una diversa amministrazione può determinare una cesura rispetto al precedente regime previdenziale e rendere applicabile, per il successivo periodo di servizio, la disciplina vigente presso la nuova amministrazione, senza che sia illegittima la frazionabilità del rapporto di lavoro in periodi soggetti a regimi differenti.
• Una disciplina provvisoria che modifica il trattamento previdenziale non viola necessariamente il legittimo affidamento quando non sussiste un obbligo di conservazione del precedente regime, l’amministrazione ha agito nell’esercizio della propria autonomia regolamentare e sono previste misure compensative per neutralizzare gli effetti retroattivi o le disparità riferite al periodo transitorio.

Come è indicizzato