Sentenza n. 1885/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno riproposto le censure formulate nei ricorsi riuniti di primo grado. In particolare, hanno dedotto: violazione della dotazione minima di verde di quartiere e necessità di una variante generale al PRG, anziché di una variante puntuale connessa alla localizzazione dell'opera; omessa pronuncia del TAR su alcune doglianze; irrealizzabilità dell'intervento per l'aumento del traffico veicolare e per gli effetti sulla salute e sull'ambiente; insufficienza dell'area interessata e mancata riallocazione degli standard a verde; violazioni deontologiche imputate ai progettisti; aggravio derivante dalla necessità di proporre plurime impugnazioni; illegittimità delle modifiche apportate al PFTE rispetto al progetto risultato aggiudicatario, quanto a costi, volumetrie, altezze, parcheggi e verde; illegittimità del parere comunale e della verifica di assoggettabilità a VIA; necessità della VAS e del documento di fattibilità delle alternative progettuali; carenze istruttorie sugli aspetti idrogeologici, sulle prescrizioni del Consiglio superiore dei lavori pubblici, sugli indici di fabbricabilità, sulla normativa di gara, sugli elaborati urbanistici e sulla qualificazione dell'area come bosco. Il Comune di Bari e le amministrazioni statali hanno proposto appelli incidentali contro il rigetto, da parte del TAR, delle eccezioni di difetto di legittimazione e di interesse ad agire.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello principale, ritenendo infondate o inammissibili le censure, e ha dichiarato improcedibili gli appelli incidentali per sopravvenuta carenza di interesse. Ha ribadito che la lesione concreta era configurabile solo con l'approvazione del PFTE da parte del Commissario straordinario, intervenuta con la determinazione conclusiva della conferenza di servizi n. 206 del 3 agosto 2023; ha comunque ritenuto di poter prescindere dalle eccezioni di rito perché l'appello era infondato nel merito. La variante derivante dall'approvazione del progetto di un'opera pubblica statale è stata qualificata come variante puntuale o automatica, legittimamente prevista dall'art. 9 d.l. n. 121/2021, e non era necessaria una variante generale. Quanto agli standard urbanistici, il giudice ha precisato che la dotazione minima inderogabile riguarda la quantificazione complessiva prevista dal d.m. n. 1444/1968 e che, per le zone B, la dotazione complessiva è pari a 9 mq/abitante, con un parametro di 4,5 mq/abitante per il verde pubblico; gli standard non devono essere necessariamente localizzati nel singolo quartiere, potendo essere reperiti nelle immediate vicinanze secondo le condizioni previste dal decreto. Lo stato di fatto delle aree, comprese le cosiddette aree inficiate, non incide sulla verifica di legittimità della variante, attenendo alla fase attuativa del piano; inoltre, il parco urbano aperto alla collettività previsto nell'area costituisce standard urbanistico. Le censure sul traffico non hanno adeguatamente contestato le motivazioni del TAR relative allo svincolo sulla tangenziale, al trasporto pubblico, alla localizzazione in area già edificata e al contenimento del consumo di suolo; il progetto alternativo richiamato dagli appellanti non era più realizzabile alla luce della precedente vicenda giudiziaria. Le censure sulle modifiche al PFTE sono state dichiarate inammissibili perché il capo della sentenza di primo grado che aveva dichiarato inammissibile la doglianza complessiva non era stato specificamente impugnato. È stata esclusa l'omessa pronuncia, potendo il rigetto risultare anche implicitamente dalla motivazione complessiva o mediante motivazione per relationem. Le doglianze sulle violazioni deontologiche sono state dichiarate inammissibili per difetto di interesse e comunque infondate. La censura sulla VAS è stata dichiarata generica e ripetitiva; quella sul DIP è stata respinta perché il documento aveva esaminato le alternative progettuali e non erano stati dedotti specifici profili di manifesta irragionevolezza o travisamento. Gli aspetti idrogeologici erano stati esaminati e le relative prescrizioni potevano essere attuate nei successivi livelli progettuali senza modifiche sostanziali. È stata infine esclusa la qualificazione dell'area come bosco, mancando i requisiti dimensionale, naturalistico e paesaggistico e trattandosi di spazio verde urbano escluso dalla definizione normativa. Le spese sono state poste a carico degli appellanti principali, liquidate in complessivi euro 10.000, oltre accessori, nei confronti delle parti costituite.

Norme richiamate

• art. 112 c.p.c.

  Nel processo amministrativo l'omessa pronuncia è configurabile solo quando il giudice non abbia esaminato il punto controverso; non ricorre quando il rigetto della domanda o della censura risulti implicitamente dalla complessiva impostazione logico-giuridica della sentenza.

• art. 9 d.l. n. 121/2021

  L’approvazione del progetto da parte del Commissario tiene luogo dei pareri, nulla osta e autorizzazioni necessari ai fini della localizzazione dell’opera, della conformità urbanistica e paesaggistica dell’intervento, della risoluzione delle interferenze e delle relative opere mitigatrici e compensative. L’approvazione del progetto perfeziona, ad ogni fine urbanistico ed edilizio, l’intesa tra Stato e regione, in ordine alla localizzazione dell’opera, ha effetto di variante degli strumenti urbanistici vigenti.

  L'approvazione commissariale del progetto di un'opera pubblica di interesse statale può produrre direttamente l'effetto di variante urbanistica e comporta l'assoggettamento dell'area a vincolo preordinato all'esproprio; la variante puntuale così formata è una modalità legittima di esercizio del potere pianificatorio.

• art. 19 d.P.R. n. 327/2001

  L'approvazione del progetto di un'opera pubblica o di pubblica utilità non conforme allo strumento urbanistico può produrre l'effetto legale di variante, anche mediante conferenza di servizi.

• art. 10, comma 1, d.P.R. n. 327/2001

  La conferenza di servizi costituisce modalità procedimentale idonea, nei casi previsti, all'approvazione del progetto con effetto di variante urbanistica.

• art. 3 d.P.R. 18 aprile 1994, n. 383

  La localizzazione delle opere pubbliche di interesse statale difformi dagli strumenti urbanistici locali può essere definita mediante il procedimento speciale previsto dalla disposizione.

• art. 41-quinquies l. n. 1150/1942

  Gli strumenti urbanistici devono rispettare i limiti inderogabili relativi, tra l'altro, ai rapporti tra insediamenti e spazi pubblici, verde pubblico e parcheggi.

• art. 3 d.m. n. 1444/1968

  La dotazione minima complessiva degli standard urbanistici è pari a 18 mq per abitante; la ripartizione nelle singole categorie, tra cui il verde pubblico, non ha autonoma natura di dotazione minima inderogabile rispetto alla quantificazione complessiva.

• art. 4 d.m. n. 1444/1968

  Per le zone B gli standard sono computati in misura doppia di quella effettiva, sicché la dotazione complessiva minima è pari a 9 mq/abitante; ove sia dimostrata l'impossibilità di reperirli nella zona, gli spazi possono essere localizzati nelle immediate adiacenze o in aree accessibili secondo i raggi di influenza e l'organizzazione del trasporto pubblico.

• art. 6, comma 12, d.lgs. n. 152/2006

  La disposizione, coordinata con l'art. 9 d.l. n. 121/2021, è stata ritenuta ostativa alla necessità di sottoporre l'intervento a VAS nelle forme prospettate dagli appellanti.

• art. 5, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 34/2018

  Gli spazi verdi urbani quali i giardini pubblici e privati, le alberature stradali.

  Gli spazi verdi urbani sono esclusi dalla definizione normativa di bosco.

• art. 3, comma 3, d.lgs. n. 34/2018

  La qualificazione normativa di un'area come bosco richiede il rispetto del requisito dimensionale, cui devono aggiungersi, secondo la giurisprudenza richiamata, requisiti naturalistici e paesaggistici.

• art. 134, comma 1, lett. b), d.lgs. n. 42/2004

  La tutela paesaggistica dei boschi presuppone che l'area possieda i requisiti necessari per essere qualificata come bosco.

• art. 142, comma 1, lett. g), d.lgs. n. 42/2004

  La tutela paesaggistica ope legis delle aree boscate opera solo in presenza di un'area qualificabile come bosco secondo la normativa forestale e la nozione sostanziale elaborata dalla giurisprudenza.

• art. 99 c.p.a.

  Richiamato indirettamente attraverso i precedenti dell'Adunanza plenaria, quale base del valore nomofilattico dei principi enunciati dalla Plenaria.

Massime di principio

• L'approvazione, da parte del commissario straordinario competente, del progetto di un'opera pubblica di interesse statale può produrre, nei casi previsti dalla legge speciale, l'effetto di variante degli strumenti urbanistici vigenti e perfezionare l'intesa Stato-Regione sulla localizzazione dell'opera; la variante puntuale così determinata non è illegittima per il solo fatto di riguardare una singola area o una singola opera, né richiede necessariamente l'adozione di una variante generale.
• Ai fini del rispetto degli standard urbanistici del d.m. n. 1444/1968, la dotazione minima inderogabile deve essere verificata con riferimento alla quantità complessiva degli standard e non alle singole categorie di spazi; nelle zone B la dotazione complessiva minima è ridotta, per effetto del criterio del computo doppio, a 9 mq/abitante e il parametro riferibile al verde pubblico è pari a 4,5 mq/abitante.
• Gli standard urbanistici non devono essere necessariamente localizzati nel singolo quartiere, quando la disciplina urbanistica applicabile li riferisca alla zona territoriale omogenea; nelle zone B, ove sia dimostrata l'impossibilità di reperirli internamente, possono essere collocati nelle immediate vicinanze o in aree accessibili secondo i raggi di influenza delle attrezzature e l'organizzazione del trasporto pubblico.
• La corrispondenza tra le previsioni urbanistiche sugli standard e lo stato materiale dei luoghi non rileva, di per sé, ai fini della legittimità della variante urbanistica, poiché la concreta attuazione delle destinazioni a standard, anche mediante esproprio, appartiene alla fase attuativa del piano.
• Nel processo amministrativo non sussiste omessa pronuncia quando la censura risulti implicitamente respinta dalla motivazione complessiva della sentenza; non è necessaria una risposta espressa a ogni singola argomentazione delle parti, purché la decisione sul punto controverso sia desumibile dalla struttura logico-giuridica della pronuncia.
• In sede di appello, il capo autonomo della sentenza di primo grado che dichiara una domanda o una censura inammissibile deve essere specificamente impugnato; in mancanza, esso passa in giudicato e impedisce l'esame dei motivi di merito che presuppongono la sua riforma.

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