Sentenza n. 2860/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

La società ha impugnato il divieto cautelativo di prosecuzione delle attività adottato dal Comune in relazione alla PAS presentata nel 2023 e alla variante del 2024, chiedendo anche il risarcimento dei danni, e ha proposto motivi aggiunti contro il successivo provvedimento comunale di annullamento con effetto ex tunc. I provvedimenti comunali contestavano la non conformità dell'impianto all'art. 67 delle NTA comunali, in particolare per il superamento delle altezze massime dei pannelli e per il mancato rispetto della distanza dal confine delle cassette di derivazione. La ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 4, comma 2-bis, lett. b), 6, commi 2 e 4, 7 e 7-bis del d.lgs. n. 28/2011, sostenendo che la PAS si era perfezionata per decorso del termine di trenta giorni senza l'adozione e notificazione di un ordine comunale di non effettuare l'intervento e che, pertanto, il Comune era decaduto dal potere inibitorio. Ha inoltre contestato l'applicazione retroattiva dell'art. 8 del d.lgs. n. 190/2024, relativo all'avvio dei lavori entro un anno, rilevando che la disciplina applicabile ratione temporis prevedeva soltanto il completamento dei lavori entro tre anni dal perfezionamento della PAS. Nel merito tecnico, ha documentato che l'altezza dei pannelli prevista nella PAS e nella variante non superava i limiti indicati e che il tracker non raggiungeva l'altezza contestata. Quanto alle cabine di trasformazione e connessione, ha dedotto la disponibilità allo spostamento e la possibilità per l'amministrazione di imporre una prescrizione, anziché vietare l'intervento. Con riferimento all'annullamento in autotutela, ha dedotto la violazione dell'art. 21-nonies l. n. 241/1990, per tardività, mancata considerazione dell'affidamento maturato e omessa individuazione di un interesse pubblico concreto e attuale diverso dal mero ripristino della legalità.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e i motivi aggiunti, annullando entrambi i provvedimenti comunali. In primo luogo, ha ritenuto applicabile la disciplina previgente del d.lgs. n. 28/2011, che imponeva il completamento dei lavori entro tre anni dal perfezionamento della PAS, senza prevedere l'obbligo di iniziare i lavori entro un anno; di conseguenza, non poteva essere dichiarata alcuna decadenza sulla base del successivo art. 8 del d.lgs. n. 190/2024. Il Collegio ha affermato che la compatibilità urbanistica è presupposto necessario per il ricorso alla PAS e che gli impianti devono rispettare i parametri urbanistico-edilizi applicabili alle zone agricole, salvo la deroga relativa alla destinazione urbanistica. Nel caso concreto, tuttavia, la compatibilità urbanistica risultava documentata e non era stata tempestivamente accertata la violazione dell'art. 67 NTA. Poiché il Comune non aveva notificato entro trenta giorni l'ordine motivato di non effettuare l'intervento, l'attività doveva ritenersi definitivamente assentita e il Comune era decaduto dal potere inibitorio, non potendo adottare mesi dopo un divieto di prosecuzione o dichiarare l'improcedibilità della PAS. Il TAR ha inoltre ritenuto illegittimo l'annullamento in autotutela. Anche il potere residuale esercitabile dopo il perfezionamento di una PAS, secondo la disciplina dell'autotutela, richiede il rispetto del termine previsto dall'art. 21-nonies l. n. 241/1990, la sussistenza di una concreta illegittimità, la ponderazione degli interessi coinvolti, la considerazione dell'affidamento del privato e l'indicazione di un interesse pubblico concreto e attuale ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità. Nel caso di specie il provvedimento era intervenuto a distanza di 31 mesi dalla PAS e di 19 mesi dalla variante, oltre il termine decadenziale, e non indicava alcun interesse pubblico concreto e attuale diverso dal ripristino della legalità, nonostante l'intervento fosse stato ammesso a finanziamenti PNRR e perseguisse obiettivi energetici di interesse nazionale. La domanda risarcitoria è stata sostanzialmente respinta per difetto di prova del danno, in particolare quanto all'eventuale perdita del finanziamento PNRR, anche in considerazione dell'annullamento degli atti e della possibilità di completare l'opera nei tempi previsti. Il Comune è stato condannato alle spese di lite, liquidate in euro 1.500, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 6, commi 2 e 4, d.lgs. n. 28/2011

  "Il proprietario dell'immobile o chi abbia la disponibilità sugli immobili interessati dall’impianto e dalle opere connesse, presenta al Comune [...] almeno trenta giorni prima dell'effettivo inizio dei lavori [...]"; "Se il Comune non procede [...] decorso il termine di trenta giorni [...] l’attività di costruzione deve ritenersi assentita"

  La PAS si perfeziona, con effetto di liberalizzazione dell'attività privata, se il Comune non notifica entro trenta giorni un ordine motivato di non effettuare l'intervento; decorso tale termine l'amministrazione decade dal potere inibitorio, salvo i poteri di autotutela nei relativi presupposti.

• art. 6, comma 6, d.lgs. n. 28/2011

  "La realizzazione dell’intervento deve essere completata entro tre anni dal perfezionamento della procedura abilitativa semplificata [...]"

  La disciplina ratione temporis prevedeva il termine triennale per il completamento dei lavori, ma non un obbligo di avvio entro un anno.

• art. 8 d.lgs. n. 190/2024

  La previsione dell'avvio della realizzazione entro un anno dal perfezionamento della PAS non era applicabile ratione temporis alla procedura esaminata.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  L'autotutela successiva al perfezionamento della PAS richiede il rispetto del termine decadenziale, la concreta illegittimità dell'attività assentita, la ponderazione dell'affidamento del privato e l'indicazione di un interesse pubblico concreto e attuale diverso dal mero ripristino della legalità.

• art. 12 d.lgs. n. 387/2003

  L'autorizzazione unica costituisce il titolo necessario quando manca la compatibilità urbanistica richiesta per la PAS e può avere valenza di variante urbanistica; la norma era richiamata come vigente ratione temporis.

Massime di principio

• Nella procedura abilitativa semplificata disciplinata dall'art. 6 del d.lgs. n. 28/2011, il decorso del termine di trenta giorni senza la notificazione di un ordine motivato di non effettuare l'intervento rende l'attività privata definitivamente assentita e determina la decadenza dell'amministrazione dal potere inibitorio ordinario.
• La PAS non è utilizzabile in assenza di compatibilità urbanistica dell'intervento; gli impianti da fonti rinnovabili devono rispettare, oltre alla destinazione urbanistica, i restanti parametri urbanistico-edilizi vigenti nella zona interessata.
• La disciplina applicabile alla PAS deve essere individuata ratione temporis: non può essere dichiarata la decadenza del titolo sulla base di un obbligo di avvio dei lavori introdotto da una normativa successiva, quando la disciplina previgente prevedeva soltanto il completamento dell'intervento entro un determinato termine.
• Dopo il perfezionamento della PAS, l'amministrazione può esercitare un potere residuale di autotutela soltanto nel rispetto dei presupposti dell'art. 21-nonies l. n. 241/1990, inclusi il termine decadenziale, la concreta illegittimità dell'attività, la ponderazione dell'affidamento del privato e l'indicazione di un interesse pubblico concreto e attuale ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità.
• L'annullamento in autotutela di una PAS non è legittimo se interviene oltre il termine previsto dalla legge e senza esplicitare le ragioni di interesse pubblico concreto e attuale, soprattutto quando il decorso del tempo abbia consolidato l'affidamento del privato e l'intervento persegua interessi pubblici di rilievo nazionale.
• La domanda risarcitoria non può essere accolta in assenza di prova concreta del danno, del quale non è sufficiente la mera allegazione della possibile perdita di un finanziamento pubblico.

Come è indicizzato