Sentenza n. 1271/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l'accertamento di inottemperanza all'ordinanza di demolizione e l'ordinanza comunale di irrogazione della sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001. La vicenda riguardava un intervento edilizio realizzato in totale difformità dal titolo, con formazione di un piano abusivo in un'area agricola sottoposta a vincolo idrogeologico e ricompresa nel perimetro di un parco regionale. Dopo precedenti annullamenti giurisdizionali di accertamenti di inottemperanza, il Comune aveva adottato una nuova ordinanza di demolizione nel 2019, ritenuta legittima dal TAR con sentenza n. 234/2026, e aveva quindi accertato nel 2021 la persistente inottemperanza, irrogando la sanzione pecuniaria. Il ricorrente ha dedotto: illegittimità derivata degli atti impugnati per asserita illegittimità dell'ordinanza di demolizione del 2019; incompetenza del Comune, sostenendo che la legge n. 120/2020 avrebbe trasferito al Prefetto la competenza in materia di demolizioni; sviamento di potere; illogicità, carenza di motivazione, perplessità e vizi procedimentali, in ragione dell'asserita genericità delle modalità di ripristino; necessità di una specifica motivazione sull'interesse pubblico alla demolizione, considerato il lungo tempo trascorso dalla realizzazione dell'abuso; violazione dell'art. 1 l. 689/1981 e dell'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, per asserita irretroattività della sanzione e violazione del principio del ne bis in idem rispetto a una precedente sanzione irrogata dall'Ente Parco.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha negato la riunione con il precedente giudizio relativo all'ordinanza di demolizione del 2019, poiché tale giudizio era già stato definito con sentenza di rigetto e la sentenza non risultava sospesa. Ha escluso l'illegittimità derivata, rilevando che l'ordinanza di demolizione del 2019 era stata ritenuta legittima e conforme alle indicazioni del Consiglio di Stato, mentre le precedenti sentenze avevano annullato i soli accertamenti di inottemperanza per vizi concernenti le modalità esecutive, senza negare l'abusività dell'intervento né l'obbligo di demolizione. Ha respinto la censura di incompetenza: la riforma dell'art. 41 d.P.R. 380/2001, entrata in vigore il 15 settembre 2020, attribuisce al Prefetto un potere sostitutivo in caso di mancato avvio comunale delle procedure di demolizione entro 180 giorni, ma non ha inciso sulla competenza comunale relativa all'ordinanza di demolizione del 2019, anteriore alla novella; inoltre, il potere prefettizio non consuma il potere comunale finché il Prefetto non intervenga in via sostitutiva. Ha ritenuto infondate le censure motivazionali, affermando che l'accertata abusività costituisce presupposto necessario e sufficiente dell'ordine di demolizione, che è atto vincolato e doveroso; non occorre pertanto una motivazione ulteriore sulle ragioni di interesse pubblico, neppure quando la demolizione sia disposta a distanza di molto tempo dalla realizzazione dell'abuso. Ha ritenuto tempestiva e legittima la sanzione pecuniaria, poiché l'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 era già vigente quando sono stati adottati l'accertamento di inottemperanza e l'ordinanza sanzionatoria. La sanzione colpisce l'inottemperanza all'ordine di demolizione, illecito permanente consumato allo spirare del termine assegnato per demolire, e non la realizzazione originaria dell'abuso. Ha escluso la violazione del ne bis in idem, poiché la precedente sanzione dell'Ente Parco riguardava la realizzazione di movimenti di terra in violazione della disciplina del parco, mentre la sanzione comunale riguardava la successiva mancata demolizione nonostante un ordine legittimo. Il ricorrente è stato condannato alle spese, liquidate in 1.500 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 41 d.P.R. 380/2001

  In caso di mancato avvio delle procedure di demolizione entro il termine di centottanta giorni dall'accertamento dell'abuso, la competenza è trasferita all'ufficio del prefetto che provvede alla demolizione avvalendosi degli uffici del comune nel cui territorio ricade l'abuso edilizio da demolire, per ogni esigenza tecnico-progettuale.

  La disposizione attribuisce al Prefetto un potere sostitutivo in caso di inerzia comunale protratta per 180 giorni, senza consumare il potere del Comune prima dell'intervento sostitutivo e senza incidere, ratione temporis, sull'ordinanza di demolizione adottata nel 2019, prima dell'entrata in vigore della novella.

• art. 10-bis d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  La novella ha modificato l'art. 41 d.P.R. 380/2001 attribuendo al Prefetto il potere sostitutivo in materia di demolizioni dopo 180 giorni di inerzia comunale; è entrata in vigore il 15 settembre 2020.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  L'autorità competente, constatata l'inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria.

  La sanzione è conseguente e distinta rispetto all'ordine di demolizione: presuppone il previo accertamento dell'inottemperanza e colpisce la mancata rimozione dell'abuso, non la sua realizzazione.

• art. 31, commi 4-ter e 4-quater, d.P.R. 380/2001

  Le disposizioni sono richiamate nel quadro della riforma del 2014 che ha aggiunto alla tradizionale acquisizione del bene abusivo la sanzione amministrativa pecuniaria per l'inottemperanza all'ordine di demolizione.

• art. 1 l. 689/1981

  La censura di violazione del principio di irretroattività delle sanzioni amministrative è stata respinta, poiché la sanzione ex art. 31, comma 4-bis, era vigente dal 12 novembre 2014 ed è stata applicata nel 2021.

• art. 13 l. 47/1985

  La precedente istanza di sanatoria dell'abuso edilizio è stata respinta dal Comune; il dato è richiamato quale antecedente della successiva ordinanza di demolizione.

• art. 17, comma 2, l.r. 23/2004

  La disposizione è richiamata in relazione alla richiesta di valutazione preventiva presentata nel 2018 per un progetto di sanatoria e ampliamento.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato per lo svolgimento dell'udienza di smaltimento.

Massime di principio

• L'ordine di demolizione di un abuso edilizio è un atto vincolato e doveroso: l'accertata abusività dell'intervento costituisce presupposto necessario e sufficiente della misura e non impone, neppure in caso di notevole distanza temporale dalla realizzazione, una motivazione specifica su ulteriori ragioni di interesse pubblico rispetto al ripristino della legalità violata.
• La modifica dell'art. 41 d.P.R. 380/2001 attribuisce al Prefetto un potere sostitutivo e propulsivo in caso di mancato avvio delle procedure di demolizione da parte del Comune entro 180 giorni dall'accertamento dell'abuso; tale potere non determina, prima dell'effettivo intervento prefettizio, la consumazione del potere comunale di procedere alla demolizione.
• La sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 presuppone il previo accertamento dell'inottemperanza all'ordine di demolizione e colpisce un illecito distinto dalla realizzazione dell'abuso, consistente nella mancata rimozione delle conseguenze dell'illecito edilizio entro il termine assegnato.
• La sanzione pecuniaria per l'inottemperanza all'ordine di demolizione non viola il ne bis in idem quando una precedente sanzione riguardi la realizzazione dell'abuso o la violazione di una diversa disciplina, poiché le due misure hanno presupposti, condotte sanzionate e finalità differenti.
• Quando l'atto presupposto è stato autonomamente impugnato ed è stato ritenuto legittimo con sentenza non sospesa, non può essere utilmente dedotta nel giudizio contro gli atti consequenziali l'illegittimità derivata dell'atto presupposto; le precedenti pronunce che abbiano annullato soltanto accertamenti di inottemperanza per vizi procedimentali non escludono l'esistenza dell'abuso né l'obbligo di demolizione.

Come è indicizzato