Sentenza n. 4289/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

La ricorrente, già destinataria di un’ordinanza di demolizione del 7 novembre 2018 relativa ad ampliamenti volumetrici e superfetazioni abusivi realizzati in area vincolata paesaggisticamente, aveva presentato un’istanza di permesso di costruire in sanatoria ai sensi degli artt. 34 d.P.R. 380/2001 e 167 d.lgs. 42/2004. Dopo il diniego del 7 febbraio 2023, successivamente revocato in autotutela, il Comune aveva respinto la richiesta di incontro e di riesame dell’ordinanza di demolizione e, con successivo provvedimento del 27 febbraio 2025, aveva nuovamente respinto la richiesta di riesame dell’istanza di sanatoria. Con motivi aggiunti la ricorrente ha impugnato anche l’ordinanza del 24 marzo 2025, con cui il Comune le aveva ingiunto il pagamento di 20.000 euro ai sensi dell’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, assumendo l’inottemperanza all’ordine di demolizione. Sono stati dedotti, quanto agli atti relativi alla sanatoria e al riesame, eccesso di potere, contraddittorietà con precedenti provvedimenti comunali, difetto e contraddittorietà della motivazione, erroneità dei presupposti, violazione degli artt. 3, 11, 19, 21-octies e 21-nonies l. 241/1990, dell’art. 9, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001 e dei principi di buon andamento e giusto procedimento. Quanto alla sanzione pecuniaria, sono stati dedotti violazione dell’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 e degli artt. 1 e 28 l. 689/1981, irretroattività della sanzione, prescrizione quinquennale, carenza dei presupposti, difetto di motivazione e istruttoria, sviamento e tardività. Con ulteriori motivi aggiunti è stata dedotta anche l’inapplicabilità della sanzione perché gli abusi sarebbero anteriori all’entrata in vigore della l. 164/2014.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato respinto nel merito e dichiarato altresì improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché la nota impugnata era stata superata dal successivo diniego di riesame del 27 febbraio 2025. Il TAR ha ritenuto legittimo il rigetto della richiesta di incontro ex art. 11 l. 241/1990: l’ordinanza di demolizione del 2018 era pienamente efficace e consolidata, non essendo stata annullata né sospesa; la revoca del precedente diniego di sanatoria aveva inciso soltanto su quel diniego e non aveva caducato l’ordinanza demolitoria. Il provvedimento comunale era adeguatamente motivato anche per relationem, richiamando l’assenza dei presupposti per la sanatoria edilizia e per la compatibilità paesaggistica postuma, nonché la natura abusiva delle opere realizzate in area vincolata. I primi motivi aggiunti sono stati respinti quanto al nuovo diniego di sanatoria: la motivazione per relationem è stata ritenuta sufficiente e le censure rivolte sostanzialmente contro l’ordinanza di demolizione sono state considerate tardive, essendo tale ordinanza ormai consolidata. Sono stati invece accolti i motivi aggiunti quanto all’ordinanza sanzionatoria del 24 marzo 2025. Il TAR ha applicato i principi dell’Adunanza Plenaria n. 16/2023, qualificando l’inottemperanza all’ordine di demolizione come illecito amministrativo omissivo istantaneo a effetti permanenti: l’illecito si consuma allo scadere del termine di 90 giorni fissato per la demolizione, mentre la permanenza degli effetti non differisce la decorrenza della prescrizione. Poiché il termine di 90 giorni era scaduto il 5 febbraio 2019, o comunque l’inottemperanza era stata accertata il 26 marzo 2019, la sanzione irrogata il 24 marzo 2025 era prescritta ai sensi dell’art. 28 l. 689/1981. L’ordinanza sanzionatoria è stata quindi annullata. Gli ulteriori motivi aggiunti sono stati dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, poiché l’annullamento della sanzione rendeva inutile l’esame delle ulteriori censure; il TAR ha inoltre rilevato, senza fondare su ciò la decisione, profili di inammissibilità o tardività. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L'autorità competente, constatata l'inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria.

  La disposizione prevede una sanzione amministrativa pecuniaria ulteriore rispetto all’acquisizione dell’area e del manufatto al patrimonio comunale, conseguente all’inottemperanza all’ordine di demolizione.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  L'autorità competente, constatata l'inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria.

  La sanzione deve essere irrogata senza indugio dopo la constatazione dell’inottemperanza e non può essere applicata quando il relativo potere sanzionatorio sia esercitato dopo la prescrizione quinquennale.

• art. 28 l. 689/1981

  Il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni indicate dalla presente legge si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione.

  Il termine quinquennale decorre dalla consumazione dell’illecito omissivo, coincidente con la scadenza del termine di 90 giorni per ottemperare all’ordine di demolizione, e non dalla cessazione degli effetti dell’inottemperanza.

• art. 34 d.P.R. 380/2001

  Il TAR ha ritenuto non applicabili i presupposti della sanatoria invocata per le opere abusive oggetto dell’ordinanza di demolizione, realizzate in area vincolata e qualificate dall’amministrazione come ampliamenti volumetrici e superfetazioni.

• art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004

  In assenza dei presupposti per la sanatoria edilizia relativa agli abusi contestati, resta preclusa la possibilità di ottenere la compatibilità paesaggistica postuma.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione del diniego di riesame e del nuovo diniego di sanatoria è stata ritenuta sufficiente anche mediante motivazione per relationem ai precedenti provvedimenti richiamati.

• art. 11 l. 241/1990

  La richiesta di incontro o di eventuali accordi non impone all’amministrazione di riaprire il procedimento o di negoziare quando la domanda sia inammissibile, improcedibile o infondata e l’atto amministrativo presupposto sia ancora efficace.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La revoca del precedente diniego di sanatoria non equivale all’annullamento d’ufficio dell’ordinanza di demolizione, se il provvedimento di autotutela incide espressamente soltanto sul diniego.

Massime di principio

• La sanzione amministrativa pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 per l’inottemperanza all’ordine di demolizione costituisce una sanzione afflittiva ulteriore rispetto agli effetti acquisitivi previsti dalla medesima disposizione e deve essere irrogata senza indugio dopo la constatazione dell’inottemperanza.
• L’inottemperanza all’ordine di demolizione integra un illecito amministrativo omissivo istantaneo a effetti permanenti: l’illecito si consuma allo scadere del termine di 90 giorni assegnato per l’ottemperanza, mentre la protrazione nel tempo degli effetti dell’omissione non sposta il dies a quo della prescrizione.
• Il termine quinquennale di prescrizione previsto dall’art. 28 l. 689/1981 per la sanzione dell’inottemperanza decorre dalla scadenza del termine assegnato per demolire, o comunque dall’accertamento dell’inottemperanza, e non dalla cessazione della situazione abusiva né dalla demolizione successiva.
• La revoca di un diniego di sanatoria produce effetti sul solo provvedimento revocato e non determina, in assenza di un’espressa statuizione in tal senso, la caducazione o l’inefficacia dell’autonomo ordine di demolizione precedentemente adottato.
• Un provvedimento amministrativo può motivare per relationem mediante il richiamo a precedenti atti, purché questi siano conosciuti o conoscibili dall’interessato e contengano le ragioni effettive della decisione; non è necessario replicare nuovamente a osservazioni già esaminate quando non emergano elementi nuovi idonei a modificare l’esito.

Come è indicizzato